编者按：为深入开展湖湘智库行动，宣传推介湖湘智库研究优秀成果，为省第十一次党代会献计献策，省委宣传部主办了推选湖湘智库研究“十大金策”活动。经专家小组初审，筛选出35项研究成果作为“十大金策”参选项，并由专家小组进行“智库点睛”。红网现集中刊发这些研究成果，欢迎广大网友分享、评议、投票。(点击进专题及投票地址)

　　一、问题的提出

　　“健康权是每个公民的基本权利，保障人人享有基本的医疗卫生服务是政府不可推卸的责任或义务”理念，随着人类社会的发展而逐步为世人所推崇。在当代社会，世界各国政府亦把该理念贯穿于其整个治理体系之中，以期获得所属民众的认同和力促社会的和谐稳定与繁荣发展。但是，好的理念并不意味着其在社会实践中所产生的效应一定是正效应，如果没有正确的方式、方法去指导其行为，那么就有可能产生负效应。为保障每个公民都能享受到平等、公平的医疗卫生产品或服务，体现其履责能力和巩固其合法性根基，学界和实践界均认为，政府办公立医院不可或缺。

　　然而，在取得上述共识的同时，人们也在思考一个问题——政府如何办好公立医院。由于世界各国政府所处的政治、经济、文化环境不同，他们在这一问题上所表现出的行为有着很大的差异。在我国，自2009年新医改以来，政府就该问题颁发了一系列政策性文件，如2010年2月和2012年3月，国务院就先后颁发的《关于公立医院改革试点的指导意见》（简称意见）和《“十二五”期间深经医药卫生体制改革规划即实施方案》（简称规划）。《意见》明确指出，要加强公立医院的规划和调控，合理确定各级各类公立医院的功能定位，明确各级各类公立医院的类别、数量、规模、布局、结构和大型医疗设备配置标准，健全公立医院的财政补偿机制，取消药品加成政策等；《规划》则提出公立医院必须坚持公益性质，进一步明确政府举办公立医院的目的和应履行的职责，突出县级公立医院改革位置和深化拓展城市公立医院改革。然而，上述带有纲领性质的政策性文件，却并没有清楚地释义公立医院的功能应该怎样定位才具可行性，公立医院的建设规模应达到什么程度才具有规模效应，建设多少公立医院和如何布局这些医院才能使其的可及性达到最优，以及政府对公立医院应实行怎样的财政补偿机制才有利于公立医院实现其最大化的社会效益目标和经济效益目标，才能有效地吸纳社会资本进入医疗服务领域等问题，均没有形成可操作性的指导意见，因此，贯彻和落实上述政策还有待于进一步的调查与研究。本研究以政府举办的公立医院为研究对象，通过对政府办医院的目的、目标、数量、结构与网点布局、成本与社会效果等方面的研究，明确政府办医院的社会功能定位，确定“十三五”期间政府办公立医院的数量和规模值，从而为我国区域医疗卫生发展规划的制定提供可靠的依据。

　　二、公立医院社会功能定位建议

　　公立医院存在的价值在于其社会功能。公立医院的社会功能是指公立医院所具有的医疗服务供给能力和市场调节能力在满足社会及其成员对公益性医疗卫生服务需求方面所产生的积极作用与结果。换言之，即生产和提供公益性医疗服务产品是公立医院应承担的社会功能或应履行的社会责任之一。针对公立医院社会功能即公立医院履行社会责任之学说，国内一些学者从公立医院服务的公益性本质和服务功能层面出发，在整体上把公立医院的社会功能定位为四功能或五功能。然而，问题的关键是，对于公立医院社会功能的实现，并不是只要从整体上定位就能解决好的。因为各公立医院的构成物及组合方式不同，其所显示的特性及其所承负的社会功能必然存在差异，所以，本研究在坚持公立医院总体社会功能的前提下，根据我国有关新医改的文件精神，结合各类各级医院的实际供给能力和公众的医疗服务实际需求，建议我国公立医院的社会功能按类别、分等级进行重构。如一级综合医院主要承担普通人群的诊治和防治，二级医院由承接高危人群的诊治和防治，三级医院则主要承接特殊人群的诊治。

　　三、湖南省公立医院发展规模建议

　　1.域内公立医院总量规模

　　本研究以《湖南省卫生统计年鉴》（2003-2011）发布的数据进行推算，获得2015年公立医院总诊疗量将达到11085.4万人次。然后，以2010年572家公立医院的平均诊疗量96793.69人/次计，得到2015年的公立医院总量应为1,100余家。

　　2.医院人力规模

　　所谓医院人力规模，是指在医院从事各类工作和未来有志在医院从事各类工作人员的总和。根据该定义，结合原卫生部于2011年颁发的《中国护理事业发展规划纲要（2011-2015）》中的有关规定，对湖南省公立医院的人力进行预测，研究结果表明：未来五年湖南省公立医院的人力规模为执业医生55179人，注册护士97591人，药师16295人，技师18332人，其他医技人员16296人。

　　3.医院床位规模

　　根据原卫生部于2012年3月发布的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》中的有关指示精神和调研数据，本研究利用DEA方法对不同类型与不同级别医院的规模效率分析结果表明，三级综合性医院中，超出1200张床位的地市级及县市级医院，其规模效率开始下降，750-1000张床位的医院，大多处于规模报酬不变状态。二级综合性医院中，超出500张床位的3家医院中有2家医院处于规模递减状态，1家医院保持不变状态；300-499张床位规模的二级综合医院，其规模报酬则大多数保持不变之状态；200-500张床位的专科医院，其规模报酬亦基本持平。基于此，本研究建议湖南省政府在未来区域卫生发展规划政策中明确规定各级各类医院应保持上述床位规模，并按上述规模配置卫生资源。

　　四、公立医院财政补偿建议

　　一般认为，当前我国公益性医疗服务供需矛盾产生的重要原因在于政府对公立医院的财政投入不足和不合理的“以药养医”补偿机制。而这种不合理机制的产生，主要在于理念有误。因为理念是行为的先导。改革开放初期，国家对公立医院的财政投入理念是“效率优先，兼顾公平”（注，此时“公平”等同于“平等”），然而，在这种理念主导下的医院财政补偿行为却并没有有效缓解国民的求医看病难题，反而人为地为我国公立医院的可持续发展和公立医院医疗服务的可及性与公平性最大化目标实现造成了诸多阻力。通过对公平、平等及其与效率关系的哲学剖析（公平与效率在哲学上要求且在现实中可以达成高度统一，而平等与效率在哲学要求达到高度统一，但由于在现实中的主客观间巨大鸿沟而只能是一种道德理想），结合建国以来我国政府对公立医院的“效率优先，兼顾公平”财政投入理念之分析，提出了新时期的医院财政投入新理念——公平优先，兼顾平等。

　　在“公平优先，兼顾平等”医院财政投入理念的支撑下，本研究对湖南省14个地区的572家综合性公立医院的财政投入情况进行了抽样调查；利用时间序列分析法和DEA数据包络法中基于松弛的超效率评价模型，根据公立医院社会功能的定位和当前国家对公立医院财政补偿项目内容，以医院的医疗服务量——门急诊和住院量作为因变量，以生产和提供公益性医疗服务产品的支出量（即所谓的政策性支出）作为自变量，推算出湖南省“十三五”期间公立医院财政补偿的总值将有可能突破500亿元。

　　（刘飞跃 长沙学院 教授)

　　点评专家：曾剑光 省委政研室副主任

　　点评内容：

　　《政府办公立医院适宜规模及财政补偿机制研究》，着眼于保障每个公民享有基本的医疗卫生服务和健康权这一目标，立足于当前我国医疗卫生事业发展现状，以湖南地区公立医院作为研究对象，采取理论与实际相结合以及定性分析与定量分析相结合的研究方法，运用数学模型以及大量的调查研究数据、资料和案例进行分析归纳，比较好地回答了公立医院功能如何定位？公立医院的建设规模应达到什么程度才具有规模效应？建设多少公立医院和如何布局这些医院？政府对公立医院应实行怎样的财政补偿机制？公立医院怎样实现社会效益与经济效益的最大化和有机统一？以及如何有效吸纳社会资本进入医疗服务领域等公立医院发展与改革面临的一系列重大问题。

　　此选题具有重大的现实意义和决策咨询价值，研究思路清晰，研究方法科学，基础工作扎实，研究成果的指导性、针对性和可操作性较强；基本结论和主要观点可信度较高。该成果已获得国家卫计委科研成果一等奖及长沙市社科成果一等奖，成果还形成专著正式出版。

　　不足之处：研究成果有待进一步丰富和系统化。