党的十八大报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”湖南是传统农业大省，如何走出一条有本省特色城乡一体化发展的新路子，是湖南三农工作乃至整个经济工作中的一个重要问题。最近，我们赴益阳、郴州及四川成都三市进行了一次较为深入的调研。通过调研，我们深切地感受到，在各级党委政府的高度重视下，湖南的城乡一体化发展已经取得了显著的成效。但与先进地区比，差距还较远，需要进一步加强。
　　
　　进展与成效
　　
　　益阳。成立以市政府主要负责人为组长的城乡统筹领导小组，下设实体性的办公室。从2011年起，在借鉴学习成都经验基础上，提出了大力推进统筹城乡的发展思路：“三集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）、“六一体”（城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化）、“四基础”（农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治）。从实际出发确定了八项重点工作，即城乡统一规划、农村清洁工程、农民承包土地流转、农村确权颁证、农民集中居住区建设、村级治理机制改革、涉农资金改革和农村金融改革。经过四年的努力，取得了长足进展。尊重农民意愿探索和推进了土地信托流转新模式。全市耕地流转196.4万亩，占耕地总面积的49.6%，比例全省最高。采取试点先行、稳步推进的方法，推行“党支部领导、村民议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督”的“四位一体”村级治理新机制，全市99.8%的建制村建立了“四位一体”机制。
　　
　　郴州。成立了以市委书记任组长，市长任常务副组长，市人大和市政协主要负责人任顾问的市统筹城乡发展工作领导小组。提出了坚持城乡规划同编、城乡产业同兴、城乡区域同建、城乡环境同治、城乡改革同步和建设十大示范工程的任务书和路线图。完成了所有重点建制镇总体规划编制，即将在全省率先实现村镇规划全覆盖。有序引导村民建房向小城镇和中心村集中，启动建设的农民小康新村示范点260个，可节约土地2000余亩，带动直接投资26亿元。开展“清洁家园”“清洁水源”“清洁田园”行动，取得较好效果。培育新型农业经营主体工作进展明显，土地流转收入增长一倍以上。集中财力物力打造北湖小康社会建设“五朵金花”等十大示范工程，充分发挥统筹发展引领作用。
　　
　　成都。成都是全国两个国家级统筹城乡发展试验区之一，近十年来，该市城乡统筹工作为全国提供了许多有益经验。2014年1月，国家发改委上报国务院《关于国家综合配套改革试验区评估情况的报告》中梳理出43条改革经验，涉及成都的共有9条。城乡居民收入差距从2011年2.42：1缩小为2013年的2.32：1，城乡一体化进程名列全国先进行列。主要抓了四个方面工作：一是突出“城乡要素自由流动”，深入推进制度统筹。按照“确权颁证覆盖所有人口，覆盖所有物权”的要求，基本完成了全市农村各类产权确权颁证工作。城乡要素自由流动改革试点稳步推进，阻碍城乡要素自由流动的制度“闸门”正在逐步打开。二是突出“健全新型农业经营体系”，深入推进产业统筹。按照“全产业链”思维，打造现代化农业产业体系，总结推广“土地股份合作社+农业职业经理人+农业社会化服务”的现代农业发展方式。三是突出“小规模、组团式、生态化”（简称“小组生”）新农村综合体建设，深入推进建设统筹。调整过去几年过分追求集中度而贪大求高的思路，按照“四态合一”理念，探索推广建设“小组生”新农村综合体。四是突出“培育新型农民和新市民”，深入推进主体统筹。主要是抓了促进农民群众在心理上进城、在技能上进城和在文明习惯上进城的工作。进一步健全村组议事会制度，完善“四位一体”新型基层治理机制。
　　
　　问题分析
　　
　　总体上看，近年来湖南统筹城乡发展，推动城乡一体化的工作取得了很大成绩，特别是从本次调查走访的两个样本地级市的情况看，思路明确、组织有力，具体工作有声有色、稳步推进。归纳起来，他们主要是从以下五个方面积极推进了城乡一体化的进程。一是以统筹规划和新村建设为引领，推动城乡基础设施一体化；二是以确权颁证和土地流转为引领，推进城乡产权体制一体化；三是以现代农业和完善园区布局为抓手，推进城乡产业发展一体化；四是以资源均衡配置为重点，推进城乡公共服务一体化；五是以发挥群众主体作用为重点，推进城乡治理一体化。但是，仔细对比湖南两市的工作和成都市的工作，我们的差距是明显的。主要有如下几个方面原因：第一，对工作内涵边界尚未准确提炼和界定，对工作必要性、重要性和艰巨性认识不足。第二，从全省层面尽管有布置、有要求，但推动工作的组织体系和领导体系尚未得到应有的加强。第三，从全省层面谋篇布局的工作尚未到位，全省目前的城乡一体化工作仍处于部门自主、条块分离、力量分散的工作状态，统筹协调工作能力不强。第四，跟随、模仿、借鉴和照搬仍然是湖南城乡一体化工作的主体形式，突出湖南特色，符合中央精神的制度创新成果少、推广难，致使我们总是差人家一步，甚至几步。
　　
　　对策建议
　　
　　纵观新中国农村发展史，城乡发展一体化可以说是我国继农业社会主义改造、联产承包责任制之后的第三次伟大变革。现阶段，建议重点在六个方面着力：
　　
　　统一思想认识，加强组织领导。在全省“四化两型”进程中，城乡一体化是统筹协调推进农业现代化、县域新型工业化、新型城镇化的总抓手，有机衔接城乡信息化、两型社会建设的枢纽环节，协同加快全面建成小康社会的根本途径。
　　
　　搞好顶层设计，明确目标体系。建议明确提出3至5年内城乡发展一体化的总体工作思路和目标，初步构想可概括为“五一体”“三集中”“两机制”。“五一体”是指城乡规划、城乡基础设施建设、城乡产业发展、城乡基本公共服务、城乡社会管理五个方面实现一体化；“三集中”是指工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模集中；“两机制”是指建立明晰的农村产权制度和农村新型基层治理机制。
　　
　　推进确权颁证，夯实工作基础。农村产权问题是“三农”根本变革的基石。明晰农村各种产权关系，促进城乡要素自由流动，是推动城乡一体化进程的关键一环。
　　
　　加快土地流转，发展现代农业。加强土地流转，积极推动农业生产的规模经营和集约经营，是加快现代农业发展进程的“牛鼻子”工程。要认真学习贯彻习近平总书记在中央深改领导小组七次会议上的重要讲话精神，进一步明确农村土地制度改革的方向和任务，坚持“三条底线”，稳步推进工作。
　　
　　完善村级自治，强化工作保障。推进城乡一体化发展，一个核心问题是充分调动农民群众积极性、主动性和创造性，其关键是完善村级民主自治制度。建议总结成都、益阳构建“四位一体”新型村级民主治理机制经验，在全省范围内有序推进村级民主治理机制改革，进一步建设好村党支部和村民委员会，根据村民意愿建立村民议事会和村务监督委员会。
　　
　　促进改革创新，破解瓶颈制约。当前重点在四个方面突破：一是积极推进农民集中居住区建设。用足用活国家城乡建设用地增减挂钩政策，推进农村集中居住区建设。可以采取合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、搬迁高山村、保护文化村、改造城中村等方式，因地制宜加快农民新村建设步伐，有序引导农民住房向小城镇和中心村集中。二是加快推进户籍制度改革。要按照中央关于大中小城市实行差别化落户政策的精神，尽快制定湖南省户籍改革实施意见，适时取消农业户口与非农业户口的性质差别，实现城乡统一的户籍管理制度。三是加快构建城乡统一的社会保障和公共服务体系。统筹城乡基础设施建设，支持农村饮水、农村公路、环境综合治理等基础设施建设，提升农民生活质量。完善公共财政体制，进一步加大“三农”投入。加快村组改社区，提升农村公共服务功能。四是深入推进农村金融改革。推进农村金融组织创新，发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，鼓励发展适合农村特点的各种微型金融服务，推进适应“三农”需要的金融产品和服务方式创新。加大农村金融机构政策支持力度，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。加快农村信用体系建设，优化区域金融环境，有效防范金融风险。
　　
　　文/中共湖南省委办公厅城乡一体化调研组（调研组成员：马勇、刘白尤、蔡建河、谢剑波、刘长宏、刘海涛）
　　
　　（《新湘评论》2015年第04期）

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