目前，世界上大多数国家已建立了社会保障制度。温家宝指出，从世界范围看，社会保障已有120多年的发展历史，历经多次世界经济大萧条而日益完善，显示出其在调节收入分配、纾解社会矛盾、推动经济发展、促进国家长治久安方面的强大功能。[1]由于社会经济发展水平和结构存在差异，各国社会保障的项目、实施范围各有不同，对社会保障的理解和制度规定亦有差异。新时期党中央国务院对农村社会保障工作非常重视，并积极出台文件，不断扩大试点，取得较大成效。从笔者调研的情况来看，农民普遍迫切希望得到社会保障。从现实出发前瞻其未来发展，亟需从传统保障向现代保障转型。
　　
　　一、农村社会保障改革的必然性
　　
　　“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会安定。”这一国际劳工组织的名言，充分反映了现代社会保障在社会发展中所起的重要作用。就我国当前的形势而言，推动农村社会保障从传统向现代的转型有着现实的必然性。
　　
　　（一）适应我国经济社会发展的需要
　　
　　1.有利于经济社会可持续发展。在市场经济条件下，整个社会实行市场化经营，农民的自我保障体系难以适应这种市场化的变化，因此需要有现代社会保障体系来承担和防范农民的各种风险。没有相应的农村社会保障体系，农民就不可能从封闭的家庭中走出来，社会化经营也就不可能有大的发展，即使农民能相对稳定地获得较高的非农收入，他们也不会放弃土地的使用经营权。这样，农业的规模经营也就无从谈起。
　　
　　2.有利于全面小康社会的建成。在十六大、十七大提出的“全面建设小康社会”目标要求基础上，十八大在报告主题中提出“全面建成小康社会”的新部署。从“建设”到“建成”，农民如果连现代的社会保障都没有，是算不上建成的。在新中国的经济建设中，农民对国家的发展贡献卓著，功不可没。在新时期，农村经济落后，城乡差距扩大，农民缺乏保障，同样会造成城市化发展滞后，现代化受阻，并极可能深化城乡矛盾，导致社会不稳定，进而影响到国家的长治久安。农村社会保障制度是农村经济社会发展的稳定器和调节器，对国民经济收入进行再分配，间接调节市场各主体的收入水平，对农民提供最基本的现代社会保障，可一定程度上消除分配不公，缩小贫富差距，缓和社会矛盾，促进社会和谐。
　　
　　3.有利于促进农村消费扩大内需。农民是我国最大的消费群体，他们有改善生活的强烈愿望，但由于未来生活得不到保障，现期消费也就无从谈起。提供必要的农村公共产品，完善农村现代社会保障制度，可以解除广大农民的后顾之忧，激发其潜在的消费购买力，从而有效地扩大内需。
　　
　　（二）适应农村家庭保障功能弱化的需要
　　
　　农村家庭保障功能弱化在现实中体现得日益明显。通过调查和访谈发现，农村家庭保障功能的弱化主要体现在以下三个方面：
　　
　　1.经济供养不足。由于受传统文化的影响和现实中现代社会保障的供给不足的制约，农村老人对儿女和家庭有着很强的依赖。子女的供养成为农村老人经济收入的主要来源。农村家庭保障中，经济供养主要包括两个方面，一是金钱，儿女定期或者不定期给予父母一些钱，作为其衣食住行的全部费用；二是粮食，儿女为父母提供一些粮油，满足老人最基本的生活需求和日常消费。农村老人的经济状况和生活水平不仅取决于子女供养能力，也取决于子女的孝敬程度。总的看，绝大部分子女都能够向老人及时提供其所必需的经济供养，但多数的父母由于担心子女自身生活，宁可自己生活标准很低，也尽量少向子女索要。有的家庭困难的，生病也不敢去及时就医，甚至有的孩子读书也交不起学费。
　　
　　2.生活照顾不够。由于家庭结构趋于小型化和核心化，父母和孩子成为家庭的核心，而老人往往被置于边缘化地带。在农村，我国推行的是独生子女或双生女政策，这一政策被定为国策，是刚性的，不可改变，这就导致农村出现大批的独生子女家庭（最近提出单方独生子女家庭可生育第二个孩子，但尚仅部分省份出台政策）。人口生育率的下降，使得家庭中的子女人数减少。有关调查显示：近30年来，家庭规模的小型化是中国农村家庭结构变化最重要的特征之一。在计划生育政策实施后，一些独生子女双方都有老年父母，在照顾上也确实存在心有余而力不足的情况。还有些则存在厌老宠幼的做法。尊老爱幼，本是中华民族的传统美德，赡养老人、抚育子女是中国家庭的传统功能。但现在有些家庭将老人视为包袱、累赘，不愿意对老人尽赡养义务，把有限的时间、精力和财力全部倾注在孩子身上，导致这些老人迫切需要现代社会保障的关照。
　　
　　3.精神关怀缺少。当前，我国城镇化发展迅速。城镇化的快速发展导致农村青壮年大量向城市流动。城镇化成为难以逆转的发展趋势，并且在国家谋划推进新型城镇化建设的过程中，将有更多的青壮年劳动力向城镇转移。现实中，越是贫困落后的地区，青壮年劳动力流出的人数就会越多。随着农村青壮年被吸收入到城镇中，农村老年人的生活变得更加寂寞。在调查中，发现不少地方的农村老人是在没有儿女陪伴的情况下生活的。有的还得帮忙带子女的小孩，子女小孩跟随父母在身边的，很多老人则只能夫妻间相处。而配偶过世了的，则只能独自一人生活。因此，大规模农村壮劳动力外流使得农村老人更难以得到晚辈子女的精神关怀。
　　
　　二、农村社会保障改革的需引起重视的几个问题
　　
　　从长远来看，农民的保障将最终将由家庭保障而走向社会保障，但这需要一个很长的过程，不可能一蹴而就。在农村老龄化加剧的背景下，农村社会保障日益成为需要引起高度重视的现实问题，需要我们采取措施来逐步实现农村社会保障从传统向现代的转型。
　　
　　（一）发挥政府主导作用
　　
　　我国的农村社会保障从传统向现代的转型，政府的主导作用是至关重要的。如学者指出的：“在新中国农村社会保障制度的变迁中，政府利用自己的权威地位和在资源配置中的优势地位，对制度模式的生成与变革起着决定性作用。”[2]作为有责任有担当的政府，也必须应当承担起主导责任，如承担起组织、发动的责任，建立相应的法规和政策，提供更大力度的财政支持。政府承担社会保障责任最核心的是要扩大财政支出的比例，确保资金支持能落到实处。农村社会保障建设是重要的民生工程，应当得到财政的有力支持。在我国建设社会主义市场经济的过程中，市场主体天然追逐利润，如果政府在社会保障这一领域不积极作为，就会出现“市场失灵”。作为外在力量，政府需要在市场失灵的领域进行调节。作为收入再分配的重要工具，政府财政应通过“看得见的手”，进行宏观调控，努力确保弱势人群的基本生存，在解决农民的社会保障问题上给予大力支持。社会保障是公民的一项权利，是政府应当提供的一种公共服务，向公民提供均等的公共服务也是政府的重要职责。政府要将农村社会保障建设当作人文关怀的机制，以人为目的，而不应将其作为施舍穷人和怀柔弱者的手段。
　　
　　（二）选择重点渐进改革
　　
　　农村社会保障改革是一项系统工程，包括农村最低生活保障、农村医疗保障、农村社会养老保险、农村社会救助等众多内容。但从我国现实情况出发，目前的重点应当是做好农村社会养老保险和农村医疗保障的改革工作。自2009年以来，新型农村社会养老保险改革启动，通过几轮改革，覆盖面日益扩大，现在绝大多数的年满60周岁的农民能够领到中央政府提供的55元每月的基础养老金。而新型农村合作医疗的改革自2007年启动以后，也让不少农民在住院时享受到了政策带来的好处。从调研的情况来看，农民对这两项改革是非常拥护的。当初的部分观望者，也在逐步加快进入到保障体系中来。当然，我们也要看到，我国农村地域广阔，各地经济水平差距也比较大，因此也导致各地农民能够得到地方补贴的情况也不一样。建立农村社会保障在我国是破天荒的大事，由于人口多，探索和建设的过程肯定也比较复杂。各地出现差异，也属于改革过程中难以避免的现象。社会保障在刚建立时各项保障的待遇标准也难以太高，对此应有理性认识。但随着经济社会的发展，应逐步走向完善和适度提高标准。而从低保建设的情况来看，目前实现全民低保的时机应当说已经成熟，国家也有财力能承担起弱势农民群体最低标准的保障。农村社会保障的改革近几年发展迅速，受到农民朋友的热烈欢迎，我们要不断扩大受益群体，让数亿农民分享到经济发展的成果，并不断总结经验教训，力争使未来的改革能少走弯路。
　　
　　（三）着力破解资金难题
　　
　　我国农村社会保障建设进程中，经历多次反复，发展曲折，尤其是农村养老保险和医疗保险的改革。之所以出现改革困境，根本在于资金供给不足。因此，如何确保资金供给是我们建设现代农村社会保障的核心问题。要破解资金难题，在资金的来源上应坚持国家、集体、农民个人、社会捐赠等多渠道提供资金的方式。而这些资金来源渠道中，国家财政支持的力度是起决定性作用的。从我国的财政收入来讲，基本的资金需求应当是有能力提供的。近年来，我国财政收入逐步增长，特别是中央财政，有了较大幅度增长。同时，除依靠财政支持外，还可以在土地征收中提取资金、通过改革降低行政开支提取资金、通过发行福利彩票甚至以后发行社会保障彩票筹集资金。在一些经济相对发达的地区，农村集体也是可以在资金支持上有所作为的。如在东部地区的不少地方集体经济是实力比较强的，可以提供财力上的支持。在城市郊区地带，集体作为农村土地的所有者，在征地时，也应将征地收入的部分拿出来作为现代社会保障建设的资金。在条件成熟的时候，还可以设立社会保障税，通过税收的法律刚性来保障资金的来源。
　　
　　（四）加强立法推进改革
　　
　　从世界范围来看，绝大多数国家均通过立法来推进社会保障改革。多数国家的社会保障法制建设，是在经历过多次改革而后逐步完善的。我国当前的农村社会保障改革，主要的依据是政策，是国家相关部门的通知、办法，未能上升到法律层面，对农民起不到刚性保障作用。因此，我国在推进农村社会保障改革进程中要不断加强法制建设，要通过法律手段对农村社会保障改革措施进行固化，增强制度的约束力、强制力，以此来确保改革的可持续和稳定性。在条件成熟时，适时制定《社会保障法》，对农民的社会保障作出明确规定。在现实改革过程中，地方政府可根据实际情况，及时制定相应低层级的政策和规章。省级人大要逐步制定层级相对较高的法规，为以后全国性的立法提供经验和素材。在未来改革中，应适时制定出医疗保障、养老保障的单行法律，切实保障农民的基本生存权，逐步实现有法可依。
　　
　　（五）以城镇化推进市民化发展
　　
　　李克强总理在2014年度《政府工作报告》中提出，要“推进以人为核心的新型城镇化。”“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。”“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”“有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。”“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。”[3]城镇化是农村社会向现代化演进的重要过程，是传统农村文明向现代城市文明变迁的必然要求，也是全面建设小康社会背景下统筹城乡发展的重要内容。要通过城镇化，让更多农民成为市民，拥有城市市民的合法身份和社会权利。农民市民化的转变，是传统农民走向现代文明的过程。通过身份的转换，使其能够得以进入到城镇居民的社会保障体系中去，进而推动农村社会保障工作的发展。
　　
　　（六）继续发挥传统家庭保障的重要作用
　　
　　家庭保障作为我国传统的保障方式，有其独特的优势，目前其他的方式还不能将其完全代替。要加强尊老、敬老教育，建立尊老、敬老的思想理念。《三字经》中有“苟不教，性乃迁。教之道，贵以专”的说法，可见教育在人的行为、道德方面具有重要的指导作用。家庭是人来到世间后的第一个社会群体，是人们接受道德教育最早的地方。家庭成员之间直接的、面对面的接触，潜移默化的相互影响，耳濡目染的彼此教化，对人的道德教育具有极大的功用。家庭在人的道德教育方面有着决定性的作用，家庭教育是最深刻的文化教育方式。家长应注重从内心情感去启发孩子，进而培育孩子对父母、对老人尊敬和孝敬。作为家庭中的核心成员，也要勇于担当起对家庭其他成员的保障责任。
　　
　　三、结语
　　
　　当前，我国的农村社会保障与城镇社会保障在保障范围、保障项目、国家支持力度等方面差异很大，是农村、城镇“两张皮”。从国外的情况来看，多数国家的社会保障是以国民为对象建立起的相对统一的社会保障体系，而不是像我国现在这样，城乡二元分化情况非常突出，城市与农村完全是两种不同的社会保障制度。只要是所在国公民，理论上与实践中每个公民都应当享有相对一致的社会保障。展望未来，我国的农村社会保障改革也应当和必将走向这样一条发展的道路：通过立法逐步实现城乡统筹发展，并将最终走向城乡社会保障一体化的道路，实现社会保障面前人人平等，以公民身份而普遍享有同等的社会保障权。我们也欣喜地看到，党的十八届三中全会提出，要“推进城乡基本公共服务均等化”。[4]根据我国国情，在社会保障领域“推进城乡基本公共服务均等化”，就应当打破城乡二元结构，实现公民基本生存权、健康权保障的平等，使所有国人都能够“老有所养、病有所医、困有所扶、失有所助”。最近，国务院提出要合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这为我国农村社会保障的未来发展指出了前进的方向。我们也有理由期待，我国农村社会保障从传统向现代转型的步伐将越来越快，越走越好。
　　
　　文/刘峰（作者单位：《湖南社会科学》编辑部。本文转自2014年度湖南省社会科学界第五届学术年会论文集）
　　
　　[1]温家宝：《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，《求是》，2010年第7期。
　　
　　[2]朱梅、李燕凌：《农村社会保障制度变迁中政府主导逻辑的困境与超越》，《湖南社会科学》，2012年第2期。
　　
　　[3]李克强：《政府工作报告》，2014年3月5日，中国网。
　　
　　[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过），新华网。

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