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来亚红:闲置空间“小腾挪” 乡村振兴“大亮点”

————湘阴县农村“空心房”整治的实践探索及经验启示
2019-01-06 21:16:50 来源:红网 作者:来亚红 编辑:唐盈


在南湖洲镇赛头口村,“空心房”拆除工作正在进行。湘阴周刊记者 郭雨滴 摄

  顾名思义,“空心房”就是无人居住而长期闲置的房子。2005年国家提出社会主义新农村建设之后,农村居民居住条件大为改善,但由于长期以来未能做到建新与拆旧同步、住房建设与环境整治并重,致使农村“空心房”大量存在,既影响村容村貌、存在安全隐患,又浪费土地资源、阻碍乡村健康发展。因此,“空心房”的整治问题受到社会的强烈关注。

  “左公(左宗棠)故里”湘阴县地处湘、资两水尾闾的南洞庭湖区,县城南距湖南省会长沙60公里左右,北距长江经济带重要城市岳阳市100公里左右,是长株潭城市群对接长江经济带的“桥头堡”,区位和交通优势非常突出。从2017年6月份开始,湘阴县积极推动农村“空心房”整治工作,并且把此项工作作为实施乡村振兴战略的“先手棋”和“突破口”,一片片看似细碎的空间腾挪,带来农村土地集约节约利用的综合效应,呈现出实施乡村振兴的“大亮点”。

  一、湘阴县农村“空心房”整治的实践探索

  随着城镇化的快速推进,湘阴县农村地区出现了越来越多的“空心房”。2017年7月摸底调查的结果显示,当时的湘阴共有农村“空心房”近10000处,面积达120万平方米,涉及建设用地图斑达5000多亩。如何贯彻发展新理念,探索用地新机制,破解发展困局,加速乡村振兴,成为摆在湘阴决策者案头一份亟待解答的“问卷”。

  从2017年6月“空心房”整治工作正式启动至2018年5月底,湘阴县共计拆除空心房9692栋、144.34万平方米,实施城乡建设用地“增减挂钩”项目1592亩,宅基地退出复垦1500亩。通过整治,湘阴县新增有效耕地2050亩、绿化用地300亩、保障规范村民建房用地340亩、基础设施建设用地402亩,破解了用地困局、美化了乡村环境、增加了农民收入,用一个小小的改革方案,给出了如何实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀宏伟目标的“湘阴答卷”。湘阴县“空心房”整治工作的主要做法如下:

  1、顶层设计先行,“一盘棋”统筹。湘阴县紧紧围绕农村环境整治这一主题,“跳出整治抓整治”,把农村“空心房”整治作为贯彻发展新理念、探索用地新机制、加强生态保护、改善人居环境、推动乡村振兴的重要举措。在深度研究现行土地政策和深入调研的基础上,研究出台了《湘阴县农村“空心房”整治实施方案》,着力做好顶层设计。方案主要突出了四点:一是覆盖全域范围;二是实施“增减挂钩”;三是严格宅基地退出;四是进行“复垦复绿”。

  2、高位强力推动,“一股绳”推进。县委、县政府将农村“空心房”整治作为全县工作的重中之重,纳入年度绩效考核,下设专门办公室和工作组,各相关县直部门和乡镇(街道)均成立了工作专班。同时,层层召开动员会,广泛宣传发动,并实行“天汇总、周调度、月讲评”,在“县空心房整治工作微信群”中实时通报、及时点评,营造全县上下联动、齐抓共管、奋勇争先的良好氛围。

  3、调查建档清晰,“一竿子”到底。由县整治办牵头各乡镇负责,采取进村入户、实地勘测的方式确定四类整治对象:一是长期无人居住或无人监管或无合法继承人的空房、杂屋以及废弃的企事业单位办公场所宿舍、生产性用房等“闲置房”;二是危及人民生命财产安全破烂不堪的“危旧房”;三是零星分布、简易建设的农业生产管理用房以及分散居住且本人自愿拆除的“零散房”;四是在大坝、堤防、渠道上和交通主干道两侧乱搭乱建的“违建房”等,逐一调查摸底、登记造册,逐个落实到村组、到地块、到图斑,做到目标明、底数清。

  4、精准分类施策,“一根线”串连。指导各乡镇将“空心房”整治与全域旅游、“厕所革命”、美丽乡村建设、集中养老、打非治违、防洪保安和易地扶贫搬迁等工作结合,切实做好“农村‘空心房’整治+N”的文章。

  5、严格规范程序,“一条龙”操作。在“空心房”整治过程中,严格依法依规按程序操作,一是严把实地勘测关;二是严把依法签约关;三是严把核查审定关;四是严把拆除安全关;五是严把项目实施关;六是严把质量验收关。

  6、突出利益引导,“一揽子”共享。全县农村“空心房”整治所需投入全部由县财政兜底,并建立村民拆除“空心房”和退出宅基地补助机制,既兼顾上级政策要求,又注重保障农民利益诉求,切合县域发展需求,实现了“三方共赢”。

  二、湘阴县“空心房”整治为乡村振兴提供的有益启示

  乡村振兴是一个大命题,必须要“大处着眼、小处着手”,从解决具体问题入手。湘阴县从抓“空心房”整治这一小切口入手,用农村“空心房”整治这“一根针”,穿起了“三农”工作“多条线”,为实施乡村振兴战略提供了有益启示。

  1、群众视角才能见实见效

  湘阴县始终坚持践行“以人民为中心”的工作基调,守住“绝不损害老百姓权益”这一底线,把改善农村人居环境、提高人民群众的幸福感、归属感作为出发点和落脚点,充分尊重群众意愿,充分发动群众参与,充分保证群众利益,充分发挥村民自治能力,因此工作开展至今整治“空心房”八千多户,没有发生一起群众纠纷,没有出现一起上访事件。

  2、敢于担当才能勇于突破

  大家都认为整治“空心房”是一件大好事,也是一件大难事。要把这件难事做成好事,必须有地方主要领导的高度重视、敢于担当和高位推动,把嘴上说的、纸上写的、会上定的变为具体的行动、实际的效果。湘阴县的领导集体,摸索出了“逐户摸底、数据采集、核定图斑、测绘计量、签订协议、统一拆除、资金打卡、复垦土地”整治“空心房”八步工作法,把多年未成的难事变成了多方共赢的好事,为实施乡村振兴战略走出了坚实的第一步。

  3、吃透政策才能用好用足

  湘阴县以问题为导向研究政策寻找对策,认真吃透有关文件精神,在不违反法律法规、不违背公平公正的前提下,切实用活用足用好各项政策,取得了不菲的成效。尤其是认真研读《中华人民共和国土地管理法》《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》(国土资发[2004])、《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》(国办发〔2014〕25号)、2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等文件,从中寻找破解困局的良方,将“空心房”这一难题变成县域经济发展的“富矿”。

  4、系统思维才能拓展效益

  湘阴县在“空心房”整治中坚持以全局观念和系统思维设计工作机制,并加以有序推进,促进节约集约用地和耕地保护,增加农民的财产性收入,改善农村居住条件和环境,保障农民的合法权益,获得了良好的社会效益、经济效益、安全效益和生态效益,实现了综合效益最大化,在全社会实现了帕累托改进。

  三、借鉴推广湘阴县“空心房”整治经验的几点建议

  “空心房”整治的“湘阴答卷”要升级成“湖南答卷”甚至是全国推开的“标准答卷”,还需要注意处理好以下几个方面的问题。

  1、“空心房”整治对象界定必须明晰。“空心房”的概念是一个俗称,不是一个法律概念,整治工作中一定要界定清楚范围,既要保证把浪费闲置的土地利用起来,又要注意不触及法律界线,同时还要把“空心房”与具有保护价值的“传统老宅”“古建筑”“古村落”等严格区分,注意保留“乡愁”和乡村历史痕迹,不要泼洗澡水连同婴儿也一起泼掉了。

  2、“空心房”整治方式还需不断拓展。要立足实际,根据“空心房”的现状,合理定位,因地制宜,因户施策,切不可“一刀切”的拆拆拆,做到拆、整、改、迁结合。“拆”:将现状质量较差土坯结构的“空心房”进行拆除,集中安置;“整”:将空心房整治与美丽乡村结合起来,局部进行整治,或利用围墙将建筑旁可利用“空心房”围挡;“改”:将现状闲置但质量较好的“空心房”整改为文化室、老年人活动室、公共书屋等公共空间,或者用于经营活动;“迁”:将现状牲口棚、连茅圈等迁移,划定集中圈养区,结合殡葬改革迁坟复垦。

  3、“空心房”整治成果必须加强巩固。“空心房”整治以“大行动”形式在短期内强力推进,工作告一段落后,其成果和后续效益还需加强和巩固。一是要加强农村宅基地和其他用地管理,严格按照法律法规条款和乡村规划实施审批、建设和监督;二是要推进整治效果与农村宅基地“三权分置”改革的有效衔接,探索建立宅基地有偿自愿退出机制;三是要继续探索农村人居环境的可持续改善之策。

  4、“空心房”整治必须加快建章立制。针对实施乡村振兴对农村“空心房”整治的现实需求,中央在多个文件里已有方向性要求,国家也已出台了多项指导性政策。省市两级要在中央和国家确定的大政方针基础上,加快在整治补偿标准、收益分配、宅基地退出等方面出台标准化、制度化、规范化和可操作的方案,为更大范围推进此项工作提供制度保障。

  (本文作者来亚红,系中共湖南省委党校、湖南行政学院经济学部副教授,硕士生导师;湖南省县域经济研究会常务理事、秘书长。主要研究领域为区域经济、产业经济和生态经济。内容有所删减,原文为第四届绿色发展论坛优秀征文获奖作品。)

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