湖南省人大常委会日前通过的《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》（以下简称《条例》）（7月1日开始实施），系目前我国首部针对“入学难”“入学贵”“大班额”难题的教育专项规划法规，在全国教育规划领域具有重要示范意义。在4月13日全国教育政策法治工作会议上引起热烈反响，上海、福建、辽宁等兄弟省市会后纷纷绕道湖南取经学习。作者李杰豪是湖南省教育法治研究中心高级研究员，湖南商学院法学教授、博士，也是《条例》制定的重要参与人、见证者，本文从法理与实践的角度对《条例》的创新性进行了论述。

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　　法律法规是关乎人们行为的社会规范，这类规范必须随社会演进而不断发展，以满足现实需要，缩短实施时差。而在尚未正式形成基本法律的领域，地方性法规、部门规章甚至一些政策文件的出台对于促进法律规范的形成具有重要的开拓作用，当然这类规章制度本身也必须体现“秩序与正义”的法律特质，既要充实公平正义的法理内涵，也要藴含、发展以人为本的社会情怀。前不久，我国首部省级层面教育布局专项规划法规——湖南省人大常委会通过的《条例》，在这些方面取得了新的突破。《条例》定于今年7月1日开始实施，标志着这部历时三年多，倾注了地方政府大量心血，二十七易其稿的教育专项规划法规终于落地生效。《条例》的颁布实施既是我国教育专项规划领域的重要立法突破，也是建设地方法治政府、依法加强教育规划建设的重大民生举措，对于促进我国教育事业的优先发展，破解“入学难”“入学贵”“大班额”难题，依法保证青少年儿童的受教育权必将起到有力的推动作用。

　　学校布局专项规划是社会总体规划的一部分。所谓学校布局专项规划是县级以上人民政府在遵循区域国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的基础上，综合考虑本行政区域内规划居住的人口数量、分布以及交通、环境和城镇化进程等因素，科学确定教学单位布局、数量规模、建设主体、服务半径、用地保障等内容的专门性规定。在我国先前尚只有交通、市场等专项规划建设的情况下，将学校布局规划上升至地方性专项规划法规表明了地方政府对教育优先发展的高度重视。《条例》虽然是全国首部省级层面教育规划建设法规，其制度创新及其背后藴含的法理内涵和人本关怀却体现在多个领域，引发社会关注。
 

　　学校布局专项规划和建设立法的必要性

　　教育关系到人们的切身利益和民族的兴旺发展。以往由于缺乏法律法规的明确规定以及严格的监管和追责制度，特别是由于商业活动无时不有的追求利益最大化的侵袭，我国教育发展建设出现了“碎片化”的乱象，学校缺乏统一规划，中小学校、幼儿园布局与生源分布不相适应的问题突出。不少地方中小学校、幼儿园已有规划随意变更、用地得不到保障，建设质量不达标等问题时有发生，一些农村小学、教学点设置与撤销不尽合理，影响学生就近入学，且增加了学生上下学交通风险，一些城镇民办幼儿园设置过密，致使争抢生源的不正当竞争行为频发。此外，一些学校建设规模被压缩、教育资源被侵占的问题也不同程度地存在。长沙市某小区人口规模达到9万人，原有规划图纸设置了3所学校，包括两所小学，一所中学，但实际建设中由于缺乏对房地产开发企业必要的行政约束和处罚措施，加上某些部门责任感不强、执行不力，开发商最终并未按规划配建这些公共设施，导致原有的小学因容量有限，远远无法满足该片区居民对学位的需求，出现了学生家长彻夜排队拿号，甚至引发暴力冲突的情况。为此，遵循城乡统筹、科学规划、合理布局、就近入学的原则，保证中小学校、幼儿园的规划和建设与城乡发展、人口增长相适应，满足人民群众对教育发展日益增长的需求成为我国教育事业规划建设必须优先考虑的重要事项。

　　学校规划设置的标准与服务半径

　　随着城市规模的扩大，人口快速流动，新社区不断出现，而中小学校、幼儿园等配套资源由于缺乏科学规划不能及时跟进，导致出现“入学难”“大班额”等困境。到底城区应当怎样设置中小学校、幼儿园，多大规模的居民住宅区需要配建教学单位，一些农村小学、教学点设置与撤销应遵循何种标准等等难题不时困扰着人们，而这些问题当前并无具体的法律规定。《中华人民共和国义务教育法》第十五条原则规定，“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”湖南省政府曾在《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》中提出，义务教育学校“原则上城市小学、初中分别按服务半径1.5公里和2公里设置，农村小学、初中分别按服务半径2.5公里和3公里设置”。建设部《城市居住区规划设计规范》（GB 50180-93）要求“组团（1000-3000人）宜配建托儿所。小区（10000-15000人）应配建托儿所、幼儿园、小学。居住区（30000-50000人）应当配建中学”。由于缺乏有约束力的具体规定，教育布局不科学或规划随意变更的情况大量存在。为此，遵循科学规划、合理布局、就近入学的原则，在实地调研和充分考虑少儿特点和学生安全的基础上，《条例》明确规定，规划建设一万人以上居民住宅区的，应当规划配置幼儿园、小学；规划建设三万人以上居民住宅区的，还应当规划配置初中；规划建设八万人以上居民住宅区的，还应当规划配置普通高中。而如规划建设的住宅区居民数量未达到上述规定标准，但需承担周边区域适龄儿童、少年入园、入学需求的，也应当相应规划配置中小学校、幼儿园。以人口分布为基础创新设计教育单位的服务半径，既科学合理，又便于操作，从根本上保证了人民群众对教育发展的迫切需求。

　　学校规划建设的政府责任与委托建设

　　教育的社会公益性质，决定了政府规划建设的主体责任。以往某些地方教育发展的散乱与碎片化在很大程度上正是由于政府主体责任的缺位或不明晰所造成。由此，明确规定政府在学校规划建设中的主体责任首先成为必要，“设区的市、县（市、区）人民政府应当根据中小学校、幼儿园布局专项规划和控制性详细规划，有计划地建设中小学校、幼儿园，确保本行政区域内适龄儿童、少年按标准班额就近入园、入学”但徒法不能自行，考虑到实际操作中有可能出现执法不严的情况，设计规定违法追责制度成为保证法律运行的关键，对于县级以上人民政府及其有关部门不按规定组织编制、审批中小学校、幼儿园布局专项规划或擅自变更规划的，《条例》规定“由上级人民政府或者本级人民政府责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”直至追究刑事责任，政府主体责任的明确和追责制度的强化，从制度上确保了学校规划建设的组织实施。

　　当然，教育公益建设由政府承担主体责任并不必然要求政府主导或主持建设，实际情形中，由于时间、人手及专业知识的限制，政府往往将教育设施以招标的方式进行建设。而在新城区开发中，为便于管理、统一进度，一个适宜的办法是将小区中小学校、幼儿园等配套项目建设交由开发建设单位进行。《条例》制定时，为防止开发商过度追求自我利益，曾经规定开发商开发建设过程中须配套建设教育项目。在征求意见环节中，针对住建部门提出的“要求开发商配建教育设施无上位法依据”的质疑，《条例》最终开辟确定了“委托建设”的方式。规定县级以上人民政府可将小区中小学校、幼儿园等配套项目委托开发建设单位进行，但同时对“委托建设”进行了细密限定，要求将委托建设的中小学校、幼儿园作为配套设施纳入建设用地规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，并在国有土地使用权招标、拍卖公告中“明示其建设规模、标准要求、产权归属及移交、违约责任”等主要事项。在实际建设中，要求签订委托合同，约定双方的权利义务，规定中小学校、幼儿园应当与主体工程同步设计、同步施工、同步验收交付使用。开发建设单位未按照约定配套建设中小学校、幼儿园的，“应当依法承担违约责任，有关人民政府还应当将其录入不诚信企业名单”。《条例》创新明确了政府的主体责任以及委托建设的“三同步”原则和违约责任，从法律规定上保障了居住区的配套利益，体现了民生要求。


（2012年，田家炳实验中学北校区重建一新。本文图片来源：红网）

　　学校周边环境的规划建设延伸

　　教书育人是一个“入耳、入脑、入心”的传输与领悟过程，是一项润物细无声的“安静”事业，必须尽力营造一个清静、祥和的校园及周边环境，以保障教育过程的顺畅进行和学生的身心健康及安全。因此，在要求中小学校、幼儿园建设执行国家质量安全有关法律法规和工程建设标准，充分考虑教育教学和儿童、少年特点外，对可能影响到中小学校、幼儿园教育教学秩序和安全的规划建设以及活动进行限制规定也颇显必要。为此，《条例》明确规定，中小学校、幼儿园规划建设周边二百米范围内，不得设立互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏室、桌球室、歌舞厅等影响教学秩序和青少年身心健康的经营性场所。规定高压电线、长输天然气管道、输油管道和市政道路等不得穿越或者跨越中小学校、幼儿园。周边三百米范围内，不得新建车站、码头、集贸市场等嘈杂场所等等。将周边环境具体引入中小学校、幼儿园的规划建设，既创新规范了原有法律法规的原则要求，这些创新性规定，无疑遵循了教育特点和要求，更从制度上体现了立法者对教育发展的社会情怀和人本关怀。

　　此外，对于农村中小学校的建设，《条例》明确规定农村中小学校、幼儿园的建设用地经依法批准，可以使用集体建设用地。同时《条例》明确支持鼓励社会力量投资建设中小学校、幼儿园，以形成多元化的促进教育事业发展的总体格局。

　　总的来看，学校布局专项规划法规本身既应该是一部专门的法律法规规范，也应该是一个重要的民生民本工程。我国首部获得通过的地方性学校布局专项规划法规——《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》，由于其首要性、开创性，特别是由于其所具有的刚性化和民本化的设计，必将对我国教育事业的建设发展起到一个有力的引领、推进作用。