（中南大学地方治理研究院研究员、中南大学公共管理学院教授刘春湘）
　　
　　乡镇区划调整有多种模式，如“撤乡并镇”“原乡升镇”“多乡合镇”以及“乡镇改街道”等诸多模式。本文以跳马镇为例，跳马镇于2015年元月正式由之前的长沙县“县辖”转变雨花区“区辖”，以直接而简单的乡镇区划调整模本作为观察对象，分析其在调整前与调整后的机遇与困惑，以期剖析乡镇区划调整与推动城乡一体化发展之间的作用机理。
　　
　　背景  跳马镇纳入中心城区管辖是趋势
　　
　　跳马镇地处长株潭三市结合部，下辖17个村、2个社区，总面积183.12平方公里，人口6.42万。作为长株潭两型社会综合改革配套试验区核心区，跳马拥有得天独厚的自然风光和优越的交通区位优势，但由于跳马镇长期以来未纳入中心城区范围，导致规划建设起点偏低，基础设施和公共服务严重滞后，生态优势、资源优势没有充分发挥出来。随着跳马镇区位优势的提升和绿心保护规划的实施，加之跳马群众对于加快融入长沙城区发展的诉求也愈来愈强，将长沙县跳马镇纳入中心城区管辖，显得尤为迫切。就雨花区的角度而言，由于建设用地不足2300公顷，重大产业项目难以落地，钳制着其进一步的规划和发展。雨花区若能向东南拓展，将有效增加产业发展腹地和空间，推动现代服务业转型升级、融合发展。近年来，随着几条主要公路干线的拉通，跳马镇与长沙城区之间已没有明显的界线区分，道路沿线的基础设施建设水平也有所提升，其城市化率已超过50%，当地群众的生产生活早已逐步融入了城市。从整体来看，跳马之前的县域经济发展、规划建设、城市管理模式都已与“两型”社会、品质长沙建设不相适应，将其纳入中心城区管辖，拉近与城区发展的距离已是大势所趋。
　　
　　困惑  产业项目、民生保障滞后于城区
　　
　　发展定位亟待明晰，跳马镇原是长沙县辖下的偏远乡镇，处于比较艰难地城镇化探索过程中，城镇的功能定位还比较模糊，近年来，跳马镇的发展虽然取得了一定的成绩，但由于一些客观原因，发展还明显滞后于长沙市城区。2012年底湖南省人大常委会以地方立法形式加强对跳马的保护，明确跳马作为长株潭城市群绿心地区核心区的地位，加强生态建设成为跳马发展的指导思想。如今，跳马由“县辖”到“区辖”，加快发展、全面融城成为主旋律，其发展的目标和方向迫切需要修订。
　　
　　整体规划亟待修编，其一，随着行政管理体制的调整和长沙城市发展框架不断外延，跳马镇现行的城镇发展规划已明显滞后，需要相应进行调整。其二，《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》中将跳马镇总面积的93.92%（171.99平方公里）划为生态绿心保护区域，其中禁止开发区85.54平方公里，限制开发区84.41平方公里，控制建设区仅为2.04平方公里，绿心规划保护了跳马的生态环境，同时也限制了跳马的发展空间，造成新的项目缺少规划支撑，难以落地，要充分利用好禁止开发区、限制开发区和控制建设区各项政策，破解当前的发展难题，也需要加快规划修编的步伐。
　　
　　基础设施亟待提质，跳马镇由于种种原因导致道路基础差、不成网，连接长株潭的主干道还只是低等级的县道，弯多坡急，道路狭窄，破损严重，一些乡村道路尚未硬化。同时，跳马镇是绿心保护区，可用财力非常有限，造成配套基础设施建设不完善，自来水、管道天然气等仅局限在镇政府集镇区域。跳马镇至今没有通公交车，过境的中巴车线路少、车辆少，随着禁摩限电的实施，群众出行更加不便，基础设施建设与雨花城区整体要求还存在较大距离。
　　
　　产业项目亟待拓展，跳马镇60%以上的农民家庭从事花卉苗木生产，花木收入占全镇农民收入的80%。而这个产业属自发形成，缺乏整体规划，生产方式落后，产品同质化严重，配套设施建设不完善，产业结构调整和转型升级迫在眉睫。同时，由于还未与城区的产业链进行很好的对接，对跳马镇的历史文化底蕴发掘不够，生态旅游方面的投入较少，宣传不够，农民的庭院经济还没有兴起，没有特别的吸引力，人气不旺，其丰富的生态休闲文化旅游资源没有得到充分开发，也未形成独有特色和规模优势。
　　
　　民生保障亟待改善，跳马在划入雨花区前，由于农村享受国家优惠政策支持，财政补贴比较多，长沙县发放的基本养老保险、医疗补贴、计生服务补贴等普遍高于城区，社会保险等方面由个人承担部分相应较少。区划调整后，如果跳马镇立即按城区保障体制标准执行，差别比较大，群众也不满意。在学校教育方面，优质教育资源缺乏，师资力量不强，特别优秀的老师难以留住；学校硬件条件差，教室、语音室、电脑房、操场等设施比较落后，且人员和场地、设施设备严重不足。在医疗卫生保障方面，全镇仅有1所能使用医保的跳马镇中心医院（即卫生院），分散在社区的2个卫生院分院和18个村卫生室的条件相对落后，没有全部纳入长沙市医保定点机构。医疗信息化建设仅开通上网功能，没有纳入全市医疗卫生信息系统，结账方式落后。
　　
　　出路  五点建议推动跳马镇城乡一体化
　　
　　在跳马镇由“县辖”转为“区辖”的乡镇区划调整案例中，我们可以看到调整后对于促进城乡合作、区域资源整合、城市化进程、产业融合等方面取得了一定成效，也在一定程度上助推了城乡一体化的发展。但由于调整时间不长，制度安排的红利还未得到充分体现，在发展过程中也凸显出了很多问题，这些不足和缺陷都是值得我们在乡镇区划调整中反复考量和论证的重要方面。对此，针对新一轮的乡镇区划调整，结合此次的观察研究成果和对政策理论的梳理，提出几点思考建议:
　　
　　一是打破城乡对立的樊篱。城乡一体化是城乡互动发展的过程，是双向的而不是单向的，因而在乡镇区划调整后的城乡区域经济发展中，应当校正“城市偏向”，将城市与乡村有机结合起来。但城乡一体化并不代表城乡同步，也不是城乡平均，过去那种单纯地实行以城市带动乡村或者乡村并入城市的办法都不能很好的达到最佳效果，而需要两者在各方面要素自由流通和相互融合的理想状态下，实施城乡平等发展战略。因此，在进行乡镇区划调整时，应统筹考虑城乡两方面因素，使城市和乡村不再是截然对立的两大个体，避免出现城市问题突出而乡村衰落萧条的两难困境。
　　
　　二是发挥城乡的比较优势。由于城乡区域经济社会发展存在较大差异，而马克思主义本质上是要消灭城乡对立而不是城乡差别。因此，在进行乡镇区划调整促进城乡一体化的进程中，要结合自身实际，选择具有较好区位资源优势、较强综合竞争实力、较大市场发展空间的产业进行重点培育。当地政府需充分发挥其经济职能，因地制宜，制定一套适合当地发展同时又能突出特色的长远规划，进行差异化、区别化发展，形成核心竞争力以实现乡镇和县域经济的长足发展。
　　
　　三是衔接城乡的基础设施。在进行乡镇区划调整过程中，要强化城乡基础设施衔接与互补，加大对乡村道路、供电、供水、供气、信息、市场等建设投入，实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享的目的。同时，在设施建设的过程中还应注重城乡特色，凸显城乡不同的文化元素，这些都是决定城乡经济一体化能否实现的关键点。基础设施的建设和完善对乡村经济发展有着深远的影响，决定着乡村能否成为城区产业链的组成部分，能否吸引外来投资，能否改善乡村生活环境，其所带来的社会总需求和国民收入的增加值是投资额的数倍，是衡量一个地区能否实现健康可持续的发展的重要标准。
　　
　　四是实现政府与市场有效协同。乡镇区划调整是对乡镇和城区两者资源要素的再组合，为了达到政府政策与市场力量的协调，综合发挥两者的优势，有效的推动城乡一体化发展，要把乡镇行政区划调整看作一个动态的利益协调过程，对区划调整行为本身而言，既要有收益观，也要有成本观。因此，从政府与市场有效协同的角度应从两方面来考虑。其一，必须尊重市场经济规律，充分发挥市场机制的基础性作用，引导城乡资源通畅流动，优化配置城乡资源，提高资源利用效率。其二，由于市场机制本身固有的局限性，其对资源的调节存在着盲目性、滞后性、趋利性，政府必须运用宏观调控，站在全局的高度，统筹城乡规划，提供市场所不能有效提供的公共服务职能。在此基础上，建立多种形式的利益协调机制，破除以往单纯地利用行政手段去推动，以解决不同行政主体在基础设施、环境共建共保方面的矛盾和问题。
　　
　　五是优化乡村的治理结构。随着乡镇区划调整，城乡一体化的发展得以使城市文明不断向农村地区渗透和传播，城市化进程的加快必然推进传统乡村社会的分化和变迁，必须重构和优化乡村的治理结构。理想的乡村治理应该是由政府、村民自治组织、社会中介组织、村民等多种主体构成的网状治理结构，但现实情况是各治理组织在拥有和动用资源方面极度不平衡，极大地限制了各主体发挥作用的领域和范围，政府掌握大量资源却由于对调整后的区划没有深入了解而无从下手，社会组织未真正独立的进行市场化运作使其难以在治理结构中发挥出应有的作用都制约着新型乡村治理结构的形成。应借乡镇区划调整的契机，积极转变政府职能，致力于经济实力的提升，重新对资源进行配置，强化各主体的权力，积极培育和扶植辖区内的社会组织，激发乡村发展活力，进一步加快城乡一体化的发展进程。
　　
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