(中南大学地方治理研究院秘书长、研究员，中南大学公共管理学院副教授，吴晓林)
　　
　　今年10月，湖南启动乡镇区划调整改革工作。从已出台的工作部署来看，此次乡镇区划调整范围大、工作力度强，是湖南推动乡村治理改革和县乡发展的重大举措。
　　
　　乡镇对带动周边农村经济发展、转移农村剩余劳动力、实现农业人口就地就近城镇化具有优势。本次乡镇区划调整，势必摒弃简单的空间布局思维，着眼于城乡一体化和湖南整体区域经济发展的大格局。为服务城乡一体化和可持续发展，有几个政策方向需要重视：
　　
　　第一是以空间换发展。经济社会的发展以资源整合方式、要素调整为先导，本次乡镇区划调整，不是单纯的乡镇机构的合并，也涉及建制村的合并。在合并的过程中会逐渐探索新的城乡空间结构模式，腾换城乡发展的空间，为资源整合提供空间支持。例如，乡镇合并可以促使乡镇所在地的非农产业、非农要素更加集聚，以此发挥规模效应；在乡镇合并、村庄合并的过程中，涉及宅基地、耕地和林地、水田的划分调整，在条件合适的情况下，可以实现土地的划片整合、宅基地的集约利用，从而为实现农村土地流转、农业的产业化经营、农业工业化发展以及农民工人化提供空间。因而，一定要明确，乡镇区划调整不是单纯的空间调整，而是激活生产力、推进城乡一体化的重要动力所在。
　　
　　第二是推进以城带乡。《湖南省关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》（简称《意见》）指出，“着力做大做强县市人民政府驻地镇，强化其综合承载力和辐射带动力。”多年来，中国大多小城镇散落于农村大地，乡镇企业在发展过程中也往往分散，很多小城镇处于“赶集”的水平，城镇化建设资源被低效配置。本次调整的思路已注意到城镇多、产业结构重复低效的问题，并且有意做大做强县市人民政府驻地镇。事实上，对于小城镇的发展，不能采取“撒胡椒面”的方法，必须重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边城镇的发展。只有在区划调整中精准定位小城镇的功能，从各乡镇自身的条件和优势出发，推动小城镇产业集聚、积极主动争取产业合作，才能真正进入到“区域需求—城镇沟通—带动农村”的体系中来。
　　
　　第三是撬动基层治理改革。城镇化建设、城乡一体化最终服务的是人。乡镇区划调整一定会涉及具体当事人的利益变动和基层民众的福祉。如乡镇面扩大后，如何保障老百姓的就医、教育等公共服务？《意见》提到，“乡镇合并后，在被合并乡镇政府原驻地设置社区(便民)服务中心，作为服务群众办事的窗口。被合并建制村原村部可设置便民服务点。”以“出一减一”的行政机构人员调整为原则，可以实现“减员、增效、提质”的机构改革效果，利于通过稳健的人员调整，增强乡镇的公共服务和社会管理能力；特别是在县市周边的乡镇经过调整可以转变为“街道办”，从而实现“农政”向“市政”的转变，城市管理和服务职能得到强化，管理思维也会随之向服务市民、服务城市治理上转变。特别是在农村区域推动社区建设，如果真正能够做到“农村社区化”，村民委员会与社区工作站（服务点）适度分开，自治工作与行政工作适度分开，可能会推进乡村基层治理的深层改革，为乡村治理现代化创造条件。
　　
　　总之，应利用乡镇区划调整的契机，从空间红利扩展为改革红利，深层次挖掘乡村治理现代化和城乡一体化的动力。要切实将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局，促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展，使城乡居民共享现代文明生活方式，促进城乡共同发展。
　　
　　(作者系中南大学地方治理研究院秘书长、研究员，中南大学公共管理学院副教授，吴晓林)
　　
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