二、湖南农用地流转中的制度问题
　　
　　虽然湖南省农用地流转取得了一定成效，但流转效果并未达到预期，除受传统观念和环境的影响外，流转制度的问题是制约湖南农用地流转的主要问题，主要体现在以下几个方面。
　　
　　（一）农用地流转制度基础薄弱
　　
　　湖南农用地流转的实践仍处于起步阶段,在相关法律政策的制度保障上仍存在许多问题，主要表现在三个方面。
　　
　　1、土地权属不明确，导致相关利益人之间矛盾冲突频发。根据我国目前的法律，农民集体的含义并没有明确，同时“三级所有，队为基础”的农村集体所有制土地在面积、四至和地籍管理方面混乱，导致一系列矛盾冲突频发。尽管大规模的土地确权工作已经展开，然而面对复杂的局面，各种主体之间的利益冲突，使得土地的确权工作所取得的成果收效甚微。
　　
　　2、市场建设进程缓慢，农用地价值被扭曲。完善的土地市场及价格机制是农用地合理流转的必要条件，然后才能以市场为导向实现资源优化配置。目前湖南省内大部分地区尚未形成统一规范的农用地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅，农用地流转的对象和范围选择余地小，往往出现农户有转让意向却找不到合适的受让方，而需求者又找不到出让者的现象。流转市场中供需信息无法有效传递，流转价格无法准确反映土地供需状况，无法刺激和引导土地经营权合乎需求地流动和使用，在一定程度上影响了农用地流转的程度、规模和效益，限制了流转区域范围。
　　
　　3、农村社会保障和农业保险制度滞后。长期以来，“以农养工”的政策使得资源一边倒的向城市倾斜，导致农村社会保障制度不健全，这使得保险的功能相对于其资本功能被大大强化，土地仍然是农户基础的生活资料来源。
　　
　　（二）农用地流转操作机制不规范
　　
　　农用地流转在湖南农村虽早己存在，但大多数地区尚未建立起一套完整规范的流转程序。笔者以湖南益阳市为例，剖析农用地流转在操作上的主要问题。
　　
　　1、定价缺乏科学依据。目前，该市山丘区耕地的流转价格大多为200—300元/亩，荒山荒地更低，有的地方甚至只有30元/亩；湖区耕地流转大多为500元/亩，最高的达900元/亩。如此价格悬殊，低价没有保障农民利益，高价格也给承包者带来压力，不利于长效流转。
　　
　　2、约定期限短。2013年，该市农用地流转中，期限在1年以下的占到25.3%，1-5年的占到43.4%。由于约定期限短，承租者缺乏长期经营的思想，投入大打折扣，部分承租者在经营过程中搞短期行为，进行掠夺性生产，从而导致地力下降。
　　
　　3、合同不规范，口头协议多。2013年，该市农用地流转口头协议占比达51%，“空口无凭”往往是产生流转纠纷的主要原因，受理的农用地流转纠纷案件达864件，比上年增加120件，影响社会稳定。
　　
　　（三）农用地流转监管机制不健全
　　
　　18亿亩耕地红线是我国粮食安全战略的重要内容，农用地流转中的利益分配、矛盾化解等都需要政府加强监管。但由于湖南省农用地流转处于摸索期，进而造成了流转监管机制在一些方面的失位，影响了农用地流转效果。
　　
　　1、流转收益的提高，使得流转之后出让方与受让方之间要求再次分配利益的矛盾。随着农民税费的取消，农业补贴力度加大，农产品价格在波动中上升，使得农业生产可以取得较好的收益。流转农民预期的提高，承包人与经营者之间的谈判费用的增加，使得流转合同的期限缩短，从而使得经营者加强农业基础设施建设的愿望减少。原本承包制改革以来本就逐渐荒废的农业设施进一步退化。
　　
　　2、部分地区流转存在非粮化现象。农用地流转后的用途是自然因素、社会因素与市场因素共同作用的结果，本身是流转所期望的目标，而且可以优化农业生产结构和区域布局。但受让方为追求高附加值，放弃粮食生产转而种植经济作物的倾向十分明显，结果使得流转之后非粮化。就造成了粮食主产区流转以获取高附加值与保证粮食生产任务之间的矛盾，加重了主产粮区农民的责任，降低了农民流转土地的积极性，更使得农村劳动力的流失加剧，形成恶性循环。
　　
　　3、监管调处机制不健全。从目前的实际情况来看，农用地流转导致许多纠纷的产生。从法律角度讲，处理纠纷不外乎调解、仲裁、诉讼。而对农村来说，首先没有专门的调解机构，调解只能依靠村干部、血缘关系等进行，而基于主观因素、专业素养来说，很难说这些人能做出符合国家规定的调解结果，而仲裁也面临着同样的问题。对于诉讼，则因为现行法律对相关内容并没有明确详细的规定，法院就纠纷的管辖、法律的适用都存在问题，因而并不能很好的处理纠纷，化解矛盾。而法院不能做出合法的判决，又响到问题的解决，造成纠纷的迁延恶化，形成更大的问题。
　　
　　三、完善农用地流转制度的建议
　　
　　土地产权制度的关键在于流转，而流转的本质是土地的资本化。而要完成土地的资本化，现有的土地方面的法规显然是不完善的；但是，作为一个高度发达的市场经济体，我国社会主义市场经济法规是十分完备的。只要妥善划分产权主体，就可以将现有的经济法规适用于土地产权领域，从而建立起完善的土地产权制度体系，并同时保持法律体系的系统与完整从而实现平稳的改革与发展。
　　
　　（一）确权颁证是基础
　　
　　产权是现代经济的核心，作为一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期。在实地走访中，发现农民存在着“六怕六担心”思想。一怕私下流转无协议，担心口头约定引纠纷。二怕流转公司无实力，担心流转费用无保障。三怕流转农用地改用途，担心粮食补贴不发放。四怕农用地流转后没事干，担心生活来源无保障。五怕流转土地被抵押，担心流转农用地遭没收。六怕流转年限长，担心流转到期难收回。诸如此类的问题都令从事农用地流转的农民不安。因此，农用地流转问题必须把握的一个基本要点是产权权利，土地制度的一大核心体系就是要界定和保护合法的产权，权属清晰才能建立秩序良好的流转市场。
　　
　　（二）搭建平台是关键
　　
　　农用地流转是一个涉及很多参与主体的行为，农用地流转的实现，需要搜集、筛选信息，如果农用地流转只是在村级范围内，这些问题是比较容易解决的，但是如果交易主体分布在不同区域，那么要实现农用地流转需要经过很长时间的搜集信息，使农地流转的交易成本上升，因此政府应该建立农用地流转的交易中心，及时公布农用地流转的需求和供给信息，可以乡镇为单位建立土地流转中心，其职能主要是进行土地流转规划，收集、提供土地供需信息，确立土地流转指导价格，办理交割、登记等相关手续。
　　
　　（三）价格评估是核心
　　
　　建立统一的价格法律体系，将农地价格纳入《价格法》。建立地价信息定期公布制度，运用科学的方法确定与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价，由有关单位定期公布；建立农用土地价格评估体系，由具有评估资格的地价评估单位和部门评定低价，提高机体土地入市的透明度和可操作性；建立相应的法律规范，以加强对土地评估过程及结果的监督管理。
　　
　　（四）保障制度是支撑
　　
　　长期的生产生活所形成的离乡不离土的农民意识，制约了农业生产的规模化经营。因此完善保障制度推进农用地流转和规模化经营是当下急需解决的问题。主要从三个方面着手。
　　
　　1、机制保障方面。一是强化土地流转备案审查机制。主要是要加强对土地流转合法性的审查,把好政策关口。明确审查和调查核实的方法、原则,保证流转程序和内容真实、完整、合法有效。对申请合同鉴证的,依法鉴证。对承包经营业主的资信情况、履约能力、生产经营能力和项目的效益风险强化监管，对经营项目实施严格的备案审查。禁止不具备农业生产经营能力、不符合法律政策要求的组织或个人获得流转土地。二是设立农村土地纠纷调解组织。加强仲裁基础设施建设，切实改善调解仲裁工作条件和手段。加大仲裁培训力度，提高仲裁员队伍素质。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁考核评价工作，提高调解仲裁能力，及时有效化解农村土地承包经营纠纷。
　　
　　2、社会保障方面。各地的实践证明：社会保障和社会化服务体系是促使农民离开土地的基础条件。改革开放以来，我国经济体制的改革和社会结构的转型不断深化，农民土地的社会保障功能随之日益凸显，逐渐由单一的生存保障变为生存和发展保障。因此，有了完善的社会保障制度，农民离乡离土也不怕，从而真正把农民从土地的束缚上解脱出来。通过加强农民就业培训、看病就医报销、养老保障等工作，让农民能放心地离开土地。同时要完善农村社会化服务体系，强化农村合作经济组织的服务功能，为农村土地流转创造良好的外部环境。
　　
　　3、资金保障方面。一是财政扶持。政府财政每年从有关土地收入分配用于支农的资金中安排一定额度，设置土地流转专项资金，对符合土地承包政策法规、流转合同手续完备，流转面积大、流转期限较长，吸纳流转土地农民就业贡献较大、集中连片规模经营的规模经营主体每亩给予一定数额的一次性补助，用于对流转出土地农户的补偿。二是金融支持。各地融资担保平台应把参与规模经营的龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业纳入服务范围。依法开展权属清晰、风险可控的农用生产设备、四荒地使用权等抵押贷款。鼓励开展以土地流转规模经营主体为服务对象的涉农保险业务。三是税收优惠。对土地流转免征流转税、所得税，提高流转收益，促进土地流转。鼓励各地通过以奖代补等形式，在农民自愿前提下组织开展互换并地，解决承包地细碎化问题。

（作者系中共湖南省委党校、湖南行政学院硕士研究生。本文来源于湖南省人民政府发展研究中心公共号。）