廉洁城市建设是践行我党提出建设廉洁政治目标的重要举措，也是推进科学发展和现代化建设的客观要求。而公民参与既是廉洁城市建设所追求的目标和重要手段，也是一些国际组织、政府组织、学术研究机构关注的热点问题。
　　
　　一廉洁城市建设中公民参与理论及其相关界定
　　
　　本文对廉洁城市治理及公民参与的相关理论及基本概念问题做些浅薄的梳理和考察。
　　
　　(一)廉洁城市建设
　　
　　廉洁城市建设是指城市政府与城市公民的利益相关者在城市发展与廉洁建设中实现目标、手段、方法及效果的过程。具体来说，廉洁城市建设可从宏观层面来界定，廉洁城市建设包括城市政治、经济、社会、文化四位一体的廉洁建设。对宏观意义上的廉洁城市建设，一些从事研究廉洁城市建设的理论者认为政府在城市建设中占主导地位，但它不是一个城市的唯一权力中心，权力中心而应该是各种机构。廉洁城市建设提出的相关理理论还认为为了实现共同的奋斗目标，政府与公民之间应该主动互相配合，共同治理关系，公民作为城市主体的部分应当必须参与到城市的廉洁建设中来，强调的是注重公民之间，公民与政府之间的紧密联系，相互合作。因此，现代廉洁城市建设与传统意义上的城市管理的区别就在于公民能够参与其中。同时强调的是廉洁城市治理还应当必须重视和把握建设过程，真正形成“党委统一领导，党政齐抓共管，部门各负其责，广大人民群众积极参与的”政治格局和工作格局。真正实现法制健全完备，制度体系完善，全面依法施政，司法公正权威，体现公平正义；政府廉洁高效决策科学民主，权力运行透明，服务优质便捷，干部清正廉洁；市场规范有序，资源优化配置，行业廉洁从业，企业诚信经营，监管机制健全；社会文明和谐，市民诚实守法，道德品行高尚，崇尚廉洁文化，社会安定有序。经过不懈努力，惩治和预防腐败体系完善，腐败现象得到全面遏制，廉洁程度显著提升。
　　
　　(二)公民参与
　　
　　公民属于宪政概念。在现代政治框架中，公民是国家的主人，是城市的主人，享有公民的基本权利和和履行公民的基本义务。公民参与是政治学、公共管理学探讨的基本问题，也是法学探讨的基本问题。在现有的研究中，对公民参与概念界定多种多样，各不相同。而与公民参与相关的名词，如:民众参与、公众参与、人民参与、政治参与、公共参与等，这些在不同的学术领域或研究上所使用的名词虽然不一样，但是众多的专家学者的基本主张得到印证，无论从内容上还是从具体所指的行动上都是基本是一致的所指的就是公民参与，指的是群众参与政府公共政策或公共事务的权能。公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使在政治、经济等活动中，无法掌握权力的公民，其意见能有计划地被列入考虑。也就是说公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的制定、传递和执行过程。公民参与可以使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决公民与政府的相关利益的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。可见，公民参与是一种表达公民意愿、影响政府决策、制约政府权力的政治法律行为，体现自下而上的民主决策精神，参与的的实质包括活动的参与性、空间的参与性、信息的参与性、资源的参与性。在当代廉洁政治中，公民对政府的影响不仅仅是在选择时，更多是体现在政府治理廉洁城市的过程之中。
　　
　　我们所探讨的廉洁城市建设中的公民参与，所指的公民在建设廉洁城市发展和建设中，通过一定的合法渠道和方式、一定的途径，对直接或间接影响城市政府的政治构成、政治决策、政治动作、廉洁治理过程，以使其有利于广大人民群众的根本利益实现的依法行政的全部活动。公民参与作为城市利益主要相关参与者发现城市廉洁建设的重大问题的参与决策、参与实施、参与监督。参与重心在于影响廉洁城市政府的公共政策和公共事务的廉洁治理和建设的过程。参与的目的在于促成广大人民群众根本利益的有效实现。
　　
　　（三）善治
　　
　　从“善政”走向“善治”。“善治”已经成为世界各国政治学界的主流话语之一，也是各国构建新的政治理论和廉洁建设模式的现实选择。所谓的“善治”就是使社会公共利益、人民群众的根本利益最大化的过程，它也是城市治理、建设方式的最优选择。善治与廉洁建设的本质良治，政府和公民要建立一种新颖关系，实现政府与公民对社会公共事务的“合作”治理的最佳状态。按照我国学者俞可平对“善治”的界定，其构成应该有以下几个要素：一是合法性，就是公民发自内心地对社会秩序和权威的自觉性认同和服从。增强合法性的主要途径就是善治所要求的政府部门及公职人员最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，使政府的治理活动最大限度地获得公民的认可和支持。二是透明性，就是政府将政策信息公开化，便于全体人民了解政府活动的运行情况，使公民在掌握政策信息的基础上有效地参与政策过程，并对政府实施有效的监督。三是回应性，其要求政府及公职人员必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。四是法治性，法治的基本意义是指法律是治理的最高准则，任何公民和官员都必须依法办事，在法律面前人人平等。法制是善治的基本要求，如果没有健全的法制，社会的正常秩序就无法维持，公民的平等、自由等基本政治权利就得不到保护，善治也将无法实现。此外，责任性、有效性、稳定性等也是善治必不可少的组成要素，这些要素实现程度越高，善治就越有可能。归根结底，善治的这些基本要素就是对政府与公民是互相依赖、合作治理关系的概括，要实现善治就是要公民和政府之间形成积极而有成效的合作，而这种合作的关键就在于公民的积极参与。没有公民的积极参与和合作，也就不会有善治，善治更强调通过公众参与来实现政府与公民的良治，以达到公共利益的最大化。
　　
　　“善理”理论的提出，为公民参与廉洁城市建设提供了一种新的视觉和理论支持，它是对公民参与的一种充分肯定，是还政于民思想的一种集中体现，尽管“善理”理论有着一定程度的局限性，但是毫无疑问，它对推进公民参与廉洁城市建设，改善党群关系、干群关系，改善政府与社会的关系是具有重要的积极意义的。
　　
　　二廉洁城市建设中公民参与面临的制约因素
　　
　　近年来，随着社会政治经济的发展和公民素质的提高和资讯渠道的发达，一些城市政府提出廉洁建设中的公民参与呈现快速发展的态势，公共事务公民参与的积极性越来越高，参与的程度也越来越深。应当看到，虽然我国在推动公民参与方面积累了不少经验，但是由于公民参与受政治、经济、文化发展等诸多因素的制约，实践中仍然有不少问题应引以高度重视，如公民参与领域不广泛、参与程度不深、参与积极性不高、参与机制不完善等。
　　
　　(一)我国公民整体文化素质的影响
　　
　　随着公民参与的进一步发展，我国廉洁城市建设必然会受到公民的文化素质的影响，因为文化的落后必然导致政治观念的落后和法制观念的淡漠。地区的差异，我国公民的整体文化素质不高。同时一个不可忽视的问题是我国低文化人数在世界国家总数偏大，而“而低文化”是产生“法盲”的主要原因之一。政治观念、法制观念与人们的文化素质有着密切的关系，在现实中，公民参与廉洁城市建设的意识淡薄，这与他们有限的文化素质有着很大的关系。因此，提高公民整理综合文化素质是城市政府与公民自身一直要努力的方向。
　　
　　(二)公民参与受到体制的制约
　　
　　民主集中制是廉洁城市建设中政府决策的一个基本原则，但在我国目前一些廉洁城市建设的政府重大决策中，往往“集中”有余而“民主”不够。很多重大决策仍然是“一把手”说了算，这种现象并不鲜见。有些决策虽然表面上采取了较为集体、民主的形式，在决策前让有关方面参与讨论，但最后还是个别人的意见起关键作用，而绝大多数人的意见则被搁置一边，实质上还是个人说了算。
　　
　　廉洁城市建设中公民对政府的不信任主要表现为：政府实行自上而下的政策制定模式，是由政府相应官员及专家来代替公民进行需求的综合表述，这是一种居高临下的单一决策模式，而不是代表大多数公民参与廉洁城市建设的意愿，不是多元利益的社会互动，因而有时挫伤了公民参与的积极性。
　　
　　随着我国廉洁城市建设的不断发展，公民的主体意识不断增强，公民期待全力加强反腐倡廉建设，致力于打造一个廉洁高效、风清气正的廉洁城市。公民要求参与廉洁城市建设的呼声也愈来愈高，但是现有的体制还不能完全满足公民的需求。公民有限的参与大规模的公共行政发展之间存在着脱节的现象。
　　
　　(三)公民与政府信息不对称
　　
　　信息对称是公民参与廉洁城市建设的关键所在。现实中，公民与政府之间的信息不对称是客观存在的，政府在获取信息上具有天然的优势，但对于一些会产生不利后果的信息，政府通常会采取保守方式处理。例如，城市的考察干部的民意推荐会，干部人事部门准备开会，但直到开会的前夕，公民还不知道相关的必要信息。可以说，在信息不对称的背景下，公民参与民意推荐只是空泛之谈。公民在参与廉洁城市建设的过程中，如果能掌握足够的信息，政府官员中的不廉洁行为就可得到有效控制。如果政府官员在为职务工作的同时，利用公共权力为自身的利益服务，在信息不公开的前提下，公民是不希望这种行为出现的。所以，追求信息的对称是公民在参与廉洁城市建设中所期盼的能够体现主人翁权力的行为。如果说这样的规则是不合情、不合理、双是不合规的。那么为什么会有市场，事实上，民意推荐举行了，公民也参与了，而最终却制定出是不利于公民参与和真正表达意愿的规则。发生此类事情的原因在于，公民是单个的利益者，单个的力量是微弱的，无法与有组织的团体抗衡。
　　
　　三廉洁城市治理中公民参与的对策
　　
　　廉洁城市建设公民参与是要经过长期的、大量的积累和准备。这个准备，既有理论上的，也有制度上和实践上的，也是经过了长期积累的。基于以上的分析，笔者对公民参与说法城市建设作出如下考量
　　
　　（一）加强公民参与主体意识和权利意识
　　
　　在现代化的城市廉洁治理中，公民参与的主体意识和权利意识对于规范公民是否能够广泛而深入的参与到城市廉洁治理中去有着至关重要的作用。公民只有具备了参与的主体意识，才能认识到自己是治理的主人，才能积极而主动的参与其中，才能为维护广大人民群众的利益而在治理中提出建议和对策，从而使得公民由态度上以往的对政策不过问的接受者向廉洁城市治理主人翁的转变，积极主动的参与廉洁城市治理，协助、支持并监督政府及公共部门发现各种问题，善意的提出对策和建议，提高政府决策和和执行的实施效果。
　　
　　在赋予公民参与的同时，还应在更高程度上要求公民提高自身的权力意识。使其作为实现廉洁城市治理中广泛深入的公民参与，才能实现真正意义上的公民参与，实现法律赋予的公民的参与的权力，维护公民的主体利益，增强公民的主体性和责任感，公民的权力意识是公民参与廉洁城市治理的基础条件。公民只有具备的基本权力意识，才能勇于承担起主人翁的责任。在一个廉洁城市的治理体系中，要避免公民参与流于形式，政府首先应当确立和培养公民参与的权利意识，树立公民的主体性意识和责任感，在参与中既有效实现法律赋予的基本权能，又充分发挥公民参与廉洁城市建设中具有关键作用，有效的保障公民参与。作为公民参与，应该以城市主人翁的姿态参与到廉洁城市治理中，在参与城市治理的过程中自我管理、自我服务，不断的充实和完善自己，进一步影响和动员他人也一同参与到廉洁城市治理的队伍中来。
　　
　　（二）培养和提高公民参与的能力
　　
　　目前，在我国许多城市政府官员对公民参与廉洁城市治理在认识上存在偏颇，有的官员认为当今城市公民的整体素质不高，公民参与达不到理想效果；还有的认为当今公民中既有良民也有刁民，良民缺才，刁民缺德，公民参与可能造成事倍功半。因此，在许多问题的实际上是由政府单一化造成。公民整体素质不高这是客观存在的问题，但是政府作为服务的提供者，应该高度重视这个问题，针对公民参与能力的现实问题，应当思考如何培养提高公民参与的能力。
　　
　　首先政府要做的就是为公民提供一种学习的服务平台，采用多种方法和手段，千方百计地在培养公民的参与能力上下夫，真正实现提高公民的参与能力，提高公民对于政府的认同度和归属感。应该大力发展文化和科技教育，提高公民整体的文化素质和政治素质，使公民成能够从通过自身接受培养教育，有能力为政府及治理部门提供有力的支持，为政府及相关部门提供有意义的、管用的意见。
　　
　　其次，应该向公民传授有关廉洁城市治理方面的知识和技术能力，让公民如何参与到廉洁城市治理中来，并通过廉洁城市治理的实践让公民不断提高其参与能力。在对公民的教育和培养中，政府在整个教育制度中发挥着核心作用，使科教兴国战略得到进一步充实，百年大计该成为政府优先的预算。政府是整个培养和教育过程中的组织者和带头人，促进力资源的积极开发是政府不可推卸的重要责任，单个社会组织是无法完成这个特殊使命的，特别是在我们这样一个公民参与意识淡薄，公民热衷议事的城市里，培养和提高公民参与的能力，政府还应该尽最大努力解决公民接受现代清除腐败构建廉洁城市的教育问题。这在一定程度上也对公共部门和政府官员提出了更高要求，政府官员应该全面负起提高全民的廉洁教育教育和参政能力的培养责任，形成对民教育投入的良性机制。例如深圳政府通过大力的宣传教育，使公民参与城市廉洁建设的思想深入人心，这在一定程度上提高了公民参与廉洁城市治理的素养和能力。除此之外，政府还通过报纸媒体和网络、印刷宣传册等方式对廉洁城市治理规划进行宣传，这些措施更加方便了公民了解廉洁城市建设的具体内容和要求，在一定程度上提高了市民的参与廉洁城市建设治理的能力。
　　
　　（三）拓宽和增进政府与公民参与的良性互动
　　
　　长期以来培植民主的力量主要来自政府自上而下的推动，公民本身的民主意识比较淡薄。这种现状导致了公民行使民主权利的路径依赖，甚至将公民参与权理解为政府的某种“恩赐”，为公民积极参与多加了一道无形且难以逾越的藩篱。其次，政府及及相关部门在政策问题上的权威地位和主导作用，使得很多问题常常不经过听取公民意见议程而直接进入政策议程。这表明政府在政策制订过程中“内部输入”的一般特征。这一特征使政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少使用外在提出模型；使政府决策更多地呈现出“单方案决策”的特征，而不是多方案的择优。这种决策习惯表明了政策内部输入路径成为公民参与政府决策的一个障碍。内部输入的决策习惯与民众民主思维定势的巨大反差导致公民参与呈现出政府主导下的公民参与的基本特征，即政府设置并控制着公民参与渠道，把握整个参与过程，决定是否采纳公民参与结果。
　　
　　在廉洁城市治理中现实中，出于种种主客观因素的考虑，政府的某些官员存在着有意识地尽量避免公民参与活动。即使允诺公民参与，也更多地倾向于选择象征性参与的形式。所谓象征性公民参与，是将公民参与设定为一种奢侈的民主摆设，形式上有模有样，甚至不惜浓墨重彩，但结果却不为政府所重视。对政府来说，这是一种维护政府决策特权的绝佳策略。如果非要公民介入政策制定过程，政府某些官员当然更欢迎公民的有序参与，这时制度性参与就成为政府的次优选择。制度性参与是政府自上而下控制的结果，它表明公民参与的内容、方式、程度与幅度等受制于政府。
　　
　　现代信息技术的运用，开辟了廉洁城市治理中参与多元化和互动化的参与渠道。而公民参与的形式的多样化，参与的主体的多元化，公民参与渠道多样化，避免浮于表面的形式。目前国内许多城市在创新公民参与渠道方有尝试，比如“网上投票”、“热线沟通”、“书记市长直通车”等等，这些都是拓宽公民参与渠道的有益方式。
　　
　　以往的公民参与渠道，如信件、上访和面对面的交流等，都要受时间空间限制和相关因素制约，有时降低了公民参与热情，甚至使公民参与只能在有限的范围内以有限的方式进行，实际上浮于表面的形式，效果不佳。
　　
　　然而现代信息技术日新月异，互联网技术的引入，使公民参与突破了时空限制，这为公民参与廉洁城市治理提供了很多因素，出现了很多全新的参与渠道，公民可以通过网络终端以电子邮件、网络听证会、视频会议、网上电子、公告牌、电子市政厅等网络参与的形式参与到廉洁城市治理中来，公民参与的范围得到了扩大，信息交流的渠道更加畅通。城市政府与公民之间的双向交流提供了绝佳的技术支持，使得拥有网络终端的每个公民和政府进行直接的、普遍交互式的意愿表达和信息传递成为可能。在允许的范围内，公民只要通过互联网就能了解到与廉洁城市治理相关的信息，并且可以自由地对政府廉洁的治理决策进行讨论和提出自己的建议。网络参与不仅使公民对政府的影响力得到增强，而且有助于公民表达他们的正当的意愿和诉求，更有利于推进政府廉洁治理决策的民主化和科学化，实现参与目的。
　　
　　（五）建立健全公民参与的法规制度
　　
　　公民参与民主权利事实上的实现需要一套完善的法律制度来保障。在廉洁城市建设中，必须通过建立健全公民参与的调节机制来规范公民参与的行为和目的。要加强公民参与的程序化和制度化建设，并通过相关立法的手段来推动公民参与的进程，还要通过制度安排来使公民民主参与的权利得到切实的保障。
　　
　　加快公民参与程序的合理化建设。公民要真正参与到廉洁城市治理中来，要真正实现所拥有的权利，必须以完善的程序来保障，公民参与的渠道畅通应该从法定程序上得到保障。公民参与在先从规定的制度入手，把重点放在规范政府的信息发布、资料提供、公开展览以及公民意见反馈等程序上来。公民参与廉洁城市治理还应当有确定的参与程序，程序规则往往比实体规则更具意义。强调程序优先的重要意义就在于程序优先要求程序先行，无程序就无实体。没有程序性规范，一切实体性的公民参与规范都只能停留在法律制度的条文上，廉洁治理过程的法治最为根本的一条就是依程序办事。公民成为廉洁城市建设主体需要依程序办事，公民行使民主权利也依程序办事。公民在廉洁城市建设过程中最需要这些程序来保证权利的实现，公民需要这些程序来保障自己的实体权利。没有程序优先规则，公民参与廉洁城市建设的活动都会成为空喊的口号。
　　
　　在廉洁城市建设的过程中，很多法律都需要靠行政机关去执行，行政机关与广大公民的联系显得尤其密切。因此规制行政行为，扩大公民对行政行为的监督，促进依法行政，便成为当下政府行政领域的目标和任务。规制行政行为的方式有很多，但最有为效的而且被现实检验的共识是:行政程序法与行政诉讼法的颁行。两者都内在地包含了公民参与这一必不可少的制约与保障机制，两者均为行政法治实现的保障性措施。
　　
　　强廉洁城市建设，必须建立民意调查制度。因为民意调查可以让公民更加了解城市政府廉洁治理理念，从而提出意见和建议，降低治理的成本，还可以保证出台的政策符合民意，提高公民对政府服务的满意程度。通过有效的民意调查机制，保证公民的意见和愿望及时反映到决策中枢系统中来，并对这些意见进行及时的反馈。而且这种反馈回应不应该是一次完成的，而应该通过多次反复沟通、协调，直至多方意见达成一致。这一机制还应该保证其长期、畅通地进行下去、与公民形成永久的互动。民意调查主要以问卷调查为主，又细分为问卷入户调查和问卷电话调查。近年来，研究者一直从事社会热点民意调查，广泛接触社会，注重市民关注点、难点问题，及时了解和把握社会各界的主流民意，为政府职能部门提供民意检验，研究的作用和研究成果引起社会各界广泛的重视和关注，对于调动公民的参与热情，提供公民参与的渠道，促进领导机关科学决策发了积极作用。
　　
　　调整听取民意，即是属于民意调查的形式，但是由于参与渠道的狭窄和缺乏制度性保障，使得很多公民不知道怎么参与，不知道参与的渠道，因此，应该把民意调查制度化。
　　
　　听证作为公民维护自身权益的一项重要手越来越受到公民的重视。听证有多种形式，按照举行时间可分为事前听证和事听证以及结合听证；按照程序简繁可以分为正式听证和非正式听证；按照笔录力可分为审讯型听证和主张型听证。听证的应用范围很广，包括干部作风听证会、廉洁从政听证会、依法行政听证会、行政效能听证会、社会事务听证会等等。
　　
　　听证为实现社会公正、公开与民主的基本制度，理应遵循听证程序，保障利害关系的合法权益和实现社会资源的合理配置。但现实中多数听证会程序虚置，听证会只是走过场，未能收到应有的实效。听证会在代表的选取上不具有广泛性只选择对本部门有利的代表，听证内容不完备，听证范围狭窄，存在漏洞，不便于操作，听证程序不公开缺乏必要的监督等。“权在于民”，听证制度本身存在巨大的缺陷，不仅没有体现出民主，反而使民主成为一种形式，成为典型的“制度作伪”。在廉洁城市建设中即使这样形式民主的公民参与渠道也不多见。因此，要强化和完善听证制度。还需要进一步健全和完善选举制度、信息公开制度、陪审制度、公民参与立法制度、对公职人员尤其是政府官员的评议制度、公民批评建议制度等。根据宪法和法律的规定在赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与廉洁城市建设的形式、内容和途径作出明确的选择，使公民可以按照一定的程序参与到城市治廉洁城市建设理中来，并用法律的形式固定下来，使公民参与做到有法可依，从而更加规定和稳定。
　　
　　【参考文献】
　　
　　[1]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2005.
　　
　　[2]赵理尘.城市发展学论[M].济南:山东人民出版社，2004.
　　
　　[3]尤建新,陈强.以公众满意为导向的城市管理模式研究[J].公共管理学报，2004(02).
　　
　　[4]赵揩.我国城市治理中的公民参与问题研究[M].洛阳：河南大学出版社，2008.
　　
　　[5]黄丽.国外大都市区治理模式[M].南京:东南大学出版社，2003.
　　
　　[6]陈潭.公共政策学[M].长沙：湖南师范大学出版社，2003.
　　
　　[7]中共中央惩防腐败体系实施纲要[M].北京:中国方正出版社，2005.
　　
　　[8]中华人民共和国宪法[M].北京:中国方正出版社，2001.
　　
　　文/李满春（作者单位：湖南省华夏廉洁文化研究会）

(扫一扫，更多精彩内容！)