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吴晓林:以乡镇改革来实现城乡一体化

来源:红网 作者:吴晓林 编辑:许敏 2015-11-24 17:32:34
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  编者按:湖南省10月上旬启动乡镇区划调整改革。为此,中南大学地方治理研究院、红网“论道湖南”10月底启动“湖南乡镇区域调整与地方治理专项研究”活动,专家从多角度全方位解读政策内容。目前,论道湖南频道正陆续编发专家的观点文章,为湖南推进乡镇区划调整改革凝智聚力,提供决策参考。
  


  (中南大学地方治理研究院秘书长、研究员,中南大学公共管理学院副教授,吴晓林)
  
  今年10月,湖南启动乡镇区划调整改革工作。从已出台的工作部署来看,此次乡镇区划调整范围大、工作力度强,是湖南推动乡村治理改革和县乡发展的重大举措。
  
  乡镇对带动周边农村经济发展、转移农村剩余劳动力、实现农业人口就地就近城镇化具有优势。本次乡镇区划调整,势必摒弃简单的空间布局思维,着眼于城乡一体化和湖南整体区域经济发展的大格局。为服务城乡一体化和可持续发展,有几个政策方向需要重视:
  
  第一是以空间换发展。经济社会的发展以资源整合方式、要素调整为先导,本次乡镇区划调整,不是单纯的乡镇机构的合并,也涉及建制村的合并。在合并的过程中会逐渐探索新的城乡空间结构模式,腾换城乡发展的空间,为资源整合提供空间支持。例如,乡镇合并可以促使乡镇所在地的非农产业、非农要素更加集聚,以此发挥规模效应;在乡镇合并、村庄合并的过程中,涉及宅基地、耕地和林地、水田的划分调整,在条件合适的情况下,可以实现土地的划片整合、宅基地的集约利用,从而为实现农村土地流转、农业的产业化经营、农业工业化发展以及农民工人化提供空间。因而,一定要明确,乡镇区划调整不是单纯的空间调整,而是激活生产力、推进城乡一体化的重要动力所在。
  
  第二是推进以城带乡。《湖南省关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》(简称《意见》)指出,“着力做大做强县市人民政府驻地镇,强化其综合承载力和辐射带动力。”多年来,中国大多小城镇散落于农村大地,乡镇企业在发展过程中也往往分散,很多小城镇处于“赶集”的水平,城镇化建设资源被低效配置。本次调整的思路已注意到城镇多、产业结构重复低效的问题,并且有意做大做强县市人民政府驻地镇。事实上,对于小城镇的发展,不能采取“撒胡椒面”的方法,必须重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边城镇的发展。只有在区划调整中精准定位小城镇的功能,从各乡镇自身的条件和优势出发,推动小城镇产业集聚、积极主动争取产业合作,才能真正进入到“区域需求—城镇沟通—带动农村”的体系中来。
  
  第三是撬动基层治理改革。城镇化建设、城乡一体化最终服务的是人。乡镇区划调整一定会涉及具体当事人的利益变动和基层民众的福祉。如乡镇面扩大后,如何保障老百姓的就医、教育等公共服务?《意见》提到,“乡镇合并后,在被合并乡镇政府原驻地设置社区(便民)服务中心,作为服务群众办事的窗口。被合并建制村原村部可设置便民服务点。”以“出一减一”的行政机构人员调整为原则,可以实现“减员、增效、提质”的机构改革效果,利于通过稳健的人员调整,增强乡镇的公共服务和社会管理能力;特别是在县市周边的乡镇经过调整可以转变为“街道办”,从而实现“农政”向“市政”的转变,城市管理和服务职能得到强化,管理思维也会随之向服务市民、服务城市治理上转变。特别是在农村区域推动社区建设,如果真正能够做到“农村社区化”,村民委员会与社区工作站(服务点)适度分开,自治工作与行政工作适度分开,可能会推进乡村基层治理的深层改革,为乡村治理现代化创造条件。
  
  总之,应利用乡镇区划调整的契机,从空间红利扩展为改革红利,深层次挖掘乡村治理现代化和城乡一体化的动力。要切实将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局,促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展,使城乡居民共享现代文明生活方式,促进城乡共同发展。
  
  (作者系中南大学地方治理研究院秘书长、研究员,中南大学公共管理学院副教授,吴晓林)
  
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