(谭跃湘 中共湖南省委讲师团副主任、教授)

　　湖南是一个农业大省。在加快由传统农业向现代农业转变的历史进程中，适应农业规模化、专业化、市场化、信息化要求，支持构建新型农业社会化服务体系，要按照政府引导、主体多元、市场运作、政策激励的思路，以统筹协调、突出重点、注重实效为原则，着力顶层设计的引领支持、公共服务的基础支持、主体多元的活力支持、经济政策的激励支持，充分发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。
　　
　　着力引领支持，精心谋划顶层设计
　　
　　随着我省现代农业发展，农业经营组织以家庭承包经营为基础，日益显现出专业分工、合作经营、股份合作等新的发展趋势，农业主体活力的不断增强和市场作用的充分发挥，要求政府从农业生产经营活动的直接组织指挥和农业服务具体项目的审批、组织、实施、管理中解脱出来，找准角色定位，加快职能转变，强化顶层设计的引领支持。
　　
　　湖南在“国民经济和社会发展十二五规划纲要”中，围绕农业公共服务能力建设、推进农业社会化组织多元发展、推进农产品流通服务体系建设等对我省农业社会化服务体系的发展要求做了粗线条描述。但目标设计只有战略重点而没有总体思路，重点选择也没有充分体现农业社会化服务体系的“新型”要求，改革创新的特色不鲜明；推进路径明显空档，如果说构建农业社会化服务体系要突出哪些重点还有所涉及的话，那么在如何支持构建农业社会化服务体系上则欠缺实质性举措；具体实施缺乏清晰的时间表，只有2011年至2015年的短期考虑，没有更长远的战略谋划。
　　
　　针对以上情况，精心谋划我省新型农业社会化服务体系的顶层设计，应当将重点部署和全面协调、目标设计和政策配套、短期安排和长远谋划有机结合起来，进一步充实和完善“十二五规划”的内容，着力从我省现代农业建设的发展要求和广大农民在农业生产经营中的殷切期盼出发，立足我省农业发展的现实基础、客观条件、演变趋势和基本规律，明确我省支持构建新型农业社会化服务体系构的目标系、路线图和时间表，使支持构建新型农业社会化服务体系顶层设计的目标引领、路径引领和时间引领更加明确、更加具体、更有操作性。
　　
　　支持构建湖南新型农业社会化服务体系从目标体系来看，应突出“政府引领、主体多元、市场运作、政策激励”要求，加快构建以公共服务机构为依托、多元经济主体为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充、公益性服务与经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。从实践路径来看，应以改革创新为根本支撑、政策激励为主要手段、完善公共服务为基本依托、培育多元主体为战略重点，积极推动农业社会化服务体系由产后服务向产前产中服务延伸，由生产经营服务向综合性服务延伸，由主要依靠行政手段向更多依靠市场手段延伸。从时间顺序来看，在短期内，应从转变职能上寻求突破，在转变职能中强化政府公共服务职能、扩大市场运作的空间、培育多元经济主体；在中期内，应以科技创新和体制创新为扛杆，在改革创新中激活市场主体、搭建服务平台、提高服务品质；在长期内，应在完善优化各类激励政策上着力，实现财税政策、金融政策的综合配套和统筹协调。
　　
　　概括地说，我省支持构建新型社会化服务体系的总体思路是在切实加强政府引导的前提下，积极培育农业社会化服务体系的多元主体，广泛吸引社会各方面积极参与、投资、经营农业社会化服务体系，着力整合和统筹协调各种支农政策措施支持农业社会化服务体系，推动农业社会化服务体系向主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向发展，实现农业服务体系的现代化。
　　
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　　着力基础支持，努力提升公共服务
　　
　　农业是基础产业和战略产业，也是靠天吃饭的弱势产业。加快推进我省现代农业建设，要全面把握农业公共服务的双重属性，坚持非赢利性组织和赢利性组织相配套、公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的原则，着力以改革思维和创新精神发展农业公共服务、提升农业公共服务。
　　
　　以政府职能转变为突破口，优化农业公共服务结构
　　
　　目前我省农业公共服务体制计划经济色彩太浓，服务机构行政化倾向严重，层次多，条块分割；服务方式主要依靠行政命令，往往是“一级抓一级，层层抓落实”，实际上是头重脚轻、下实上虚；服务队伍虽然庞大，但人员老化、经费不足、服务效率不高；农业公共服务事业的协调管理政出多门，多龙治水，农业局、林业局、水利局、农机局、畜牧局、水产局都是主管部门，都管，也可能都不管。
　　
　　优化公共服务结构，强化公共服务功能，要深化改革农业公共服务体制，理顺各级农业部门行政服务、事业服务和经营服务三者关系，实行“一稳、二改、三放”。“一稳”即稳定行政性服务，在整合行政资源的基础上，充分发挥农业行政部门的综合协调优势，着力在农业发展思路、农业发展政策、农业发展协调、农产品生产经营标准制定、农业生产经营质量监控、农业环境治理、农业基础设施建设等方面，提供基础性、综合性、战略性公共服务，建设好技术创新、质量检测、品牌推介、融资服务等公共服务平台。这部分服务由财政全额拨款保证，并禁止有偿服务和任何创收活动。“二改”即改革事业性服务，即对当前存在的包括农科院所、农技推广、良种繁育、土地流转、农资供应、农产品销售、农机服务等农业公共事业服务，可视其公益和营利属性的实际情况，进行分类改制转体，公益性强、营利性弱的公共服务单位，可作为全额拨款事业单位，如农科院所；公益性弱、营利性强的公共服务单位，可转为经济实体：“中心”或“公司”，主要受市场调节，如农资供应、农产品销售、农机服务等；公益性明显但又有一定营利性的公共服务单位，可在改制走向市场的基础上适当给予财政补贴和支持，如信息网络、农技推广、良种繁育、土地流转等。“三放”是放开经营性服务，即对那些能够经营并且已经具有经营性质的公共服务单位，进一步简政放权让利，积极创造条件实行企业化管理、市场化经营，农业主管部门只对其进行业务指导，资格培训、质量监管和适当的政策扶持。
　　
　　以推进“五网建设”（水、电、路、气、信息）为着力点，夯实农业公共服务基础
　　
　　农业基础设施是我省农业发展的物质基础，是涉及农业生产经营各个环节、关系农村千家万户生产生活的基本条件，也是我省加快推进现代农业建设的薄弱环节。由于农业基础设施建设投资规模大、建设周期长、供需矛盾突出，靠农民一家一户努力和一个一个市场主体单独投资，很难见效。因此，政府应充分发挥公共服务职能和公共财政优势，积极推进农业基础设施建设。当前，应以水、电、路、气、信息等基础设施建设为重点，把长远规划和短期安排结合起来，把政府引导投资和企业投资、社会筹资、农民投资投劳结合起来，把投资、管理和受益结合起来，积极探索基础设施服务资源共享机制，积极打造基础设施服务共享平台，不断完善与现代农业建设相适应的基础设施服务体系。可以考虑，涉及面广的大型基础设施建设，如乡村公路、互联网络、电网架设、大型水库灌渠等，既可以主要由政府投资、相关行政部门管理、财政预算支撑运行，也可以由大型国有企业投资经营和管理并自负盈亏，政府在价格上适当调控，给农民用户适当补贴；至于由社会集资建设的经营性项目，一般应坚持谁投资、谁管理、谁受益原则，财政可视情给予一定的资金支持；其他小型基础设施建设、经营和管理，则可以根据实际情况采取灵活多样的投资方式和经营管理方式，但应以方便优惠农民用户为原则。
　　
　　以打造“六大平台”为支撑点，优化农业公共服务载体
　　
　　农业公共服务是农业社会化服务体系的基础性服务，也是关系农业发展大局涉及农业发展长远的战略性服务。政府各涉农部门在优化农业公共服务结构和基础设施的基础上，要抓住农业公共服务关键环节和突出重点，切实加强农业公共服务载体建设，积极打造农业社会化服务公共平台，为农业现代化和新型农业社会化服务体系提供有效支撑。要以我省农业科研院所为基础，以“科学布局，优化资源，创新机制，提升能力”为总体思路，以提高科技持续创新能力和效率为核心，以整合资源和创新机制为手段，以食物特别是粮食安全、生态安全和农民增收为主要任务，积极推进农业知识创新、技术创新、成果创新和产品创新，建设立足我省、面向全国的区域性农技创新基地、农业科研中心，积极打造农业科技创新平台；要以我省现有涉农信息网络为基础，以服务农业生产经营活动为主要职能，以整合优化各种资源、统筹协调各种力量为主要手段，积极打造农业信息网络平台；要以我省现有质量监督、食品监督、工商管理为基础，以完善农业生产标准、农业服务标准、农业经营标准体系为重点，以强化农产品质量安全为核心，积极打造农业质量检测平台；要以我省农业银行、农业发展银行、农业信用合作社和其他银行涉农业务为基础，以创新、规范、发展农村民间金融组织为突破口，以为农业专业合作社和农户生产经营活动提供贷款、保险、担保等金融服务为目标，积极打造农业金融服务平台；要以我省现有涉农中介组织为基础，以促进平等竞争、公平交易为重点，以发展农业专业技术协会、农业行业协会和农业区域联合协会为依托，以维护农民权益、保证农民积极性为目标，积极打造农业中介服务平台；要以积极有效应对农业重大自然灾害、突发事件、贸易争端等为重点，针对重大农作物病虫害和自然灾害、动物疫情、农业国际贸易争端、产业侵害等敏感性强、影响面大的事件，建立有效的应急防范、救灾抗灾、官民合作贸易诉讼处理的工作体系，提高统筹组织应对和协调能力，加强农业产业安全保障服务平台建设。
　　
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　　着力活力支持，积极培育多元主体
　　
　　构建新型农业社会化服务体系，要依靠政府，但不能只靠政府。严格地说，农业社会化服务体系由传统向新型转变，就是由单一主体向多元主体、由单纯政府机构推进向政府引导和市场运作共同推进的转变。支持构建农业社会化服务体系，要积极培育多元经济主体。
　　
　　着力培育多元投资主体
　　
　　支持构建新型农业社会化服务体系，发展覆盖产前产中产后全过程全方位的现代农业服务产业、现代农业服务业态、现代农业服务企业，“巧妇难为无米之炊”，仅仅依靠政府投入也远远不够、难以为继。只有把政府财政、金融银行、涉农企业、农户居民以及社会各界的主动性积极性都调动起来，让城市和乡村、工业和农业、公有和私有各类主体都有机会、渠道、条件和积极性投资兴办农业服务产业、农业服务业态、农业服务企业，新型农业社会化服务体系才有“源头活水”，才会有生命、有活力、有前途。培育多元投资主体，要深化行政体制改革，切实转变政府职能，减少投资兴办农业服务产业、业态和企业的审批程序、手续和成本，降低进入农业社会化服务体系的市场准入门槛，让各类经济主体能够投资农业社会化服务体系；要通过财政、金融、税收等优惠政策，提高农业社会化服务产业、服务业态、服务企业的比较收益，让各类经济主体愿意投资农业社会化服务业体系；要健全完善农业市场体系，发展农业资本市场，疏通农业融资渠道，宽容善待农村民间金融组织，引导它们有序发展、合法经营，让各类经济主体便于投资农业社会化服务体系。
　　
　　积极发展多元经营主体
　　
　　新型农业社会化服务产业、业态、企业和体系的形成，离不开需求和供给两个基本的经济条件。从需求条件来说，只有当农业生产经营主体对农业社会化服务出现现实需求时，农业社会化服务才有产生、存在和发展的必要；从供给条件来说，也只有当各类经济主体愿意和可以提供农业社会化服务时，农业社会化服务才有产生、存在和发展的可能。而这两个条件正是我省家庭联产承包经营户生产规模扩大的必然产物。家庭农业生产规模扩大，推进了农业内部分工和专业化，一方面部分农户由兼业经营走向专业经营，成为生产专业户；另一方面部分农户从生产领域分离出来，专门从事农产品生产的产前、产中、产后服务，成为服务专业户。这种农业专业分工提高了农业劳动生产率，提供了农业服务产业发展和构建新型农业社会化服务体系的必要和可能，也使农业社会化服务及其体系具有多业并举、经营多元的特点和要求。适应这些特点和要求，要在加快土地经营权流转、积极推进农业生产规模化、集约化基础上，深化农业社会分工和专业化，努力发展以良种繁育、农资供应、农技咨询等为主要内容的产前服务业，以机耕机插机收、统灌统防统治为主要内容产中服务业，以冷链仓储、物流配送、广告营销为主要内容以产后服务业，实现农业产前产中产后的多元经营；要在进一步创新农业社会化服务体制机制的基础上，完善农业行政服务，改革农业事业服务，放活农业企业服务，实现农业社会化服务体系行政、事业和企业的多元经营；要在鼓励支持农业支柱企业、农业产业园区、农业产业集群发展的基础上，积极鼓励和支持龙头骨干企业、农业产业园区，与农民合作经济组织对接，向基层农户延伸，鼓励支持产业链和服务链上下游生产经营主体，通过相互投资、联合出资、服务契约、废弃物循环利用等模式，结成较为紧密的利益联结机制，推动农业生产走向规模化、专业化和市场化，实现农业社会化服务体系龙头企业、农业园区和农合组织的多元经营。
　　
　　突出扶持重点经营主体
　　
　　农业专业合作社是在农村家庭承包经营基础上发展起来的，以农户农业生产经营活动为主要服务对象，提供农资购买，农产品销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务的互助性经济组织，是现代农业发展的必然产物和新型农业社会化服务体系的重要载体。如果说千千万万农户是农业社会化服务体系的服务对象和落脚点的话，那么，农业专业合作社就是直接服务和联系农户并构成新型农业社会化服务体系网络的重要纽结。支持构建新型农业社会化服务体系，重点要培育和发展农业专业合作社，使之从农业产前的农资供应、选种育苗，到产中的技术指导、种植灌溉、杀虫施肥、农机服务，再到产后的运输仓储、广告营销，逐步覆盖农业生产经营活动的全过程。为此，要着力增强农业专业合作社的发展力，以提高农民专业合作社的民主管理能力、市场竞争能力和服务农业、带动农户能力为目标，加强对农业专业合作社人才的培养、业务的指导和政策的激励，努力推动我省农业专业合作社办出特色、办出水平、办出效益，使之成为我省新型农业社会化服务体系的生力军；着力体现农业专业合作社的规范性，以深入开展示范社建设为契机，规范农业专业合作社的服务标准、行为方式和制度机制，完善内部规章制度，建立信用管理制度，健全生产记录制度，加强标准化和品牌化建设，提高农业专业合作社规范化建设水平，在下接广大农户、上连国际国内市场的经济活动中有序运作、合法经营，切实服务农业发展大局，有效保证农民合法权益；着力实现农业专业合作社的现代化，以引领农业专业合作社成为现代农业经营组织为取向，用现代理念和现代技术武装农业专业合作社，用现代制度创新农业专业合作社，引导农业专业合作社向多元投资、股份合作、法人治理、有限责任、企业经营方向发展。
　　
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　　着力激励支持，配套实施经济政策
　　
　　农业社会化服务体系的构建和农业社会化服务产业的经营，都离不开政府经济政策的激励支持。要进一步优化整合、配套完善，真正让新型农业社会化服务体系在财政政策上有优惠、在金融政策上有优待、在价格政策上有优势。
　　
　　创新财政政策支持要实现“四个结合”
　　
　　财政政策是支持构建新型农业社会化服务体系最基本最有力的杠杆和手段。多年来，我国对农业采取多予少取放活方针，通过取消农业特产税、免征农业税和降低农业税税率，推行种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴等政策，在“以工补农，以城带乡”，统筹城乡发展，促进现代农业建设上发挥了巨大作用。但就目前而言，这些激励措施对生产领域多，对服务领域少；对农户直补多，对农业服务组织支持少；对具体生产经营项目支持多，对综合性服务项目支持少。突破这些瓶颈，要在扩大农业投入总量的基础上实现“四个进一步”。
　　
　　第一，要进一步提高对农业社会化服务体系的投入比重，实现支持生产和支持服务的结合。我国目前的农业生产经营体制是以家庭经营为主，实行统分结合的经营体制。这种体制有利于调动农户家庭生产积极性，具有旺盛生命力。但也正是由于家庭经营生产规模小、分工和专业的程度不高，农业潜在劳动生产率没有充分挖掘出来。在保持现有农业基本经营方式不变的前提下，要鼓励农户通过土地出租、或转让经营权的办法鼓励土地向种田能手、经营大户集中，以适应机械化、集约化、规模化、高效化，充分发挥土地的潜能，必须深入推进农业专业化分工，着力发展农业社会化服务业。因此财政对农业的支持就不能仅仅局限于对农业生产的支持之上，而应当由支持生产向支持服务延伸，并通过对农业服务产业、农业服务业态、农业服务企业的支持，最终实现对农业生产的支持。财政对新型农业服务体系的支持，可以考虑由财政注入启动资金和引导资金，鼓励和吸收社会各界投资设立支持构建农业社会化服务体系扶持专项基金。专项基金由基金董事会选择合适的农业社会化服务项目给予扶助和支持。
　　
　　第二，要进一步优化对农业社会化服务体系的支持结构，实现行政服务支持、事业服务支持和企业服务支持的结合。当前我国农业社会化服务体系正处于新旧交替之中，行政服务和事业服务的比重大，事业服务的行政色彩也比较重。在这种情况下，财政对农业服务的有限支持，大多转化成了农业行政部门和农业事业单位的人头开支，未能充分发挥其支持农业社会化服务体系的积极作用。因此财政在增加对农业社会化服务体系投入比重的同时，要进一步优投入结构，在深化农业行政事业单位改革的基础上，逐步降低对农业行政事业单位的投入比重，逐步增加对农业服务企业的投入比重，实现由行政服务支持、事业服务支持向企业服务支持的有效延伸，让财政支持在农业社会化服务体系的发展创新中发挥更积极更有效的作用。
　　
　　第三，要进一步完善对农业社会化服务体系的支持方式，实现直接支持和间接支持的结合。财政对农业社会化服务体系的支持，不仅要提高比重、优化结构，而且要选择合适方式。要逐渐跳出对单个具体项目和典型示范单位的直接支持传统方式，更多采取银信组织、农业合作组织协会或联合会等中介组织实施间接支持。由财政部门直接选择具体项目和单位的支持方式成本高、风险大、机会不均等，很难避免钓鱼项目、形象工程。由银信组织和其他中介组织借助自己的业务网络和职能工具发挥作用从自身经济利益和社会公共利益的角度来选择支持对象，并由财政部门配套支持，可以发挥财政政策四两拨千斤的作用，又可以杜绝财政部门的寻租行为。
　　
　　创新金融政策支持要突出“三个重点”
　　
　　农村金融服务主体单一、力量薄弱，农村金融市场发育不全、活力不足，农业金融政策力度不大、落实困难，农村信用社与农村中小企业的金融联系不紧密，官办金融机构对支农要求反应冷淡、行动消极等已经成为制约现代农业和现代农业社会化服务体系发展的最大瓶颈。要在推进现代农业和新型农业社会化服务体系发展中更充分地发挥金融政策的积极作用，农村金融改革发展的步伐要加快，农业金融政策的支持力度要加大。
　　
　　第一，要以积极发展农村民间金融组织为突破口，创新支持构建农业社会化服务体系的金融体系。适应现代农业和新型农业社会化服务体系发展要求，要积极鼓励发展农村资金互助组、资金合作社、信贷担保公司、村镇银行等民间金融组织，逐步形成以农业银行和农业发展银行为主导，农村信用合作社为主体，农村民间金融组织为补充的农村金融体系，为现代农业发展和构建新型农业社会化服务体系形成有效金融支撑。
　　
　　第二，要以健全完善农业金融保险和担保制度为关键点，创新支持构建农业社会化服务体系的激励机制。开展农村金融业务风险大、周期长、回报低；与千家万户农民打交道，网点分散、涉及面广、成本高。要让金融机构和金融组织有足够动力和积极性支持现代农业和农业社会化服务产业、服务业态、服务组织发展，要着力提高农业信贷比较收益，切实加大农业社会化服务项目信贷贴息补助、所得税减免力度，让金融部门投资农业社会化服务项目的收益不至于比投向其他项目低；要着力降低农业社会化服务项目的信贷成本和信贷风险，切实健全和完善农信担保和农业保险体制，鼓励发展“政府扶持、多方参与、市场运作”的农业担保基金或担保公司，为农业社会化服务项目获得信贷支持提供有效担保和风险补偿。
　　
　　第三，要以突出支持农业专业合作组织为着力点，创新农业金融政策的工作重点。农民一家一户生产规模小、经营风险大、可资抵押的财产少，这是农民、农业、农村难以获得银行贷款和金融支持的重要原因之一。金融政策的支持要真正落地见效，固然要在健全农业担保制度、完善农业保险制度上下功夫，更要在农业金融政策工作重心的调整创新上花气力。今后农业金融政策可突出农业专业合作组织这个重点，在信贷额度、贷款利率、借贷担保等方面适当倾斜优惠。这样既有利于推动农业规模化、社会化发展和农业社会化服务体系的健全完善，也会促使农业社会化服务组织本身拓展金融、保险、担保业务，按照自愿、平等、互助、民办、民管、民用的原则组建合作性质的草根金融保险组织，以满足农业对体制外资本市场的需求。
　　
　　（作者简介：谭跃湘，中共湖南省委讲师团副主任、教授，湖南省重大决策理论咨询委员会委员、湖南省宣传文化系统首批“五个一批”人才、湖南社会科学院特约研究员、湖南省经济学学会副理事长兼秘书长。）

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