□姜向阳（湖南工商大学工商管理学院）

习近平总书记在党的二十大报告中强调，全面推进乡村振兴，必须坚持农业农村优先发展，加快建设农业强国，扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。党的二十届三中全会《决定》进一步提出，要完善城乡融合发展体制机制。这些重要论述和决策部署，为新时代深化县域改革、推进城乡融合发展指明了前进方向、提供了根本遵循。

一、县域在国家现代化进程中具有不可替代的战略地位

纵观人类现代化演进历程，城乡关系大致经历了由分割到互动再到融合的演变过程。改革开放以来，我国工业化、城镇化进程不断加快，城乡面貌发生了深刻变化。当前，我国已转向高质量发展阶段，亟需破除城乡二元结构，走城乡融合发展之路。站在新的历史起点，县域无疑是破解“三农”难题、推动城乡发展一体化的关键抓手。

县域既具有连接城乡的区位优势，又深度嵌入乡村发展血脉。全国大多数县域地处城乡结合部，人口和经济在全国占比超过半数。这决定了县域在国家现代化进程中具有承上启下的重要地位。通过发挥县域在城乡融合发展局出发，立足县域在区域经济地理中的独特区位，发挥好县域连接城乡、融通内外中的战略枢纽功能，既有利于推动城市反哺农村、工业支持农业，又有利于激活乡村发展内生动力，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

这就要求我们充分认识县域的复合属性和特殊地位，在国家区域发展总体布局中赋予县域更加重要的战略地位，不断增强县域经济在现代化建设中的支撑能力。

二、坚持把产业振兴作为县域融合发展的“牛鼻子”

产业是县域经济的立身之本。当前，不少县域仍面临农业基础薄弱、工业主导产业缺位、新兴产业培育不足等难题，导致城乡发展断层、内生动力不强等问题凸显。破解这些难题，根本出路在于大力发展县域特色产业，在更高水平上推动农村一二三产业深度融合。

县域要立足比较优势，因地制宜培育特色支柱产业，推动农业农村高质量发展。要围绕农业供给侧结构性改革，坚持质量兴农、绿色兴农，瞄准农业高质高效、乡村宜居宜业的目标，通过产业链、创新链、价值链“三链合一”，不断提高农业质量效益和竞争力。各地在这方面已探索出了不少成功经验。如浙江德清依托良好生态，大力发展乡村旅游、创意农业，打造了“农旅融合、三产联动”的田园经济；四川眉山立足“农文旅”资源，推动柑橘、蒜薹等特色农业转型升级，农产品加工业年产值超百亿元。可见，深度挖掘一二三产业融合的潜力空间，推动县域产业生态重构，是走活县域特色发展路子的关键一招。

县域要顺应新发展阶段形势任务变化，找准融入新发展格局的切入点和突破口。一方面，要更好满足国内需求，积极融入国内大循环。围绕农业农村现代化的短板弱项，大力发展现代种业、智慧农业、绿色食品等产业，提升农业供给体系的质量和效率。另一方面，县域要立足自身禀赋，主动融入国内国际双循环。抢抓全球产业链供应链重构的机遇，积极承接产业转移，大力发展先进制造业和现代服务业，打造开放型经济发展新高地。要充分考虑农产品、劳动力、数据等要素的外溢性和关联性，在更大范围配置资源、拓展市场，推动县域经济实现内外循环、产业升级、动能转换，走出一条高水平自立自强的发展新路。

三、坚持以大力度全方位深化县域改革

改革是县域发展的强大动力。近年来，各地县域在盘活农村沉睡资源、完善农民财产权益保障等方面进行了一系列探索，为深化县域改革积累了宝贵经验。新发展阶段县域改革既要在“点”上突破，更要在“线”上求进，推动各项改革举措串点成线、连线成片，不断增强改革的系统性、整体性、协同性。

深化农村土地制度改革，是夯实县域发展根基的关键一环。要坚持农村土地集体所有，保持土地承包关系稳定并长久不变，健全城乡统一的建设用地市场。要因地制宜发展多种形式适度规模经营，完善土地经营权入股发展农业产业化经营的办法，发展新型农业经营主体和社会化服务，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。要依法保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

创新农村集体产权制度，为盘活县域发展要素提供有力抓手。农村集体经济是县域农民的“共同家园”，在巩固农村基本经营制度、增加农民财产性收入中大有可为。要以村党组织领导的村民自治为基础，以农村集体产权制度改革为牵引，提高农村集体资产管理水平，完善农村集体经济组织功能，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权能，保障农户宅基地用益物权，建立农村产权流转交易市场，让农民更多分享改革发展成果。

用好“三块地”改革这个牛鼻子，破解县域土地要素配置难题。充分利用县域城乡毗邻的地缘优势，系统谋划城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治、土地征收等政策的有效衔接，盘活农村存量建设用地，打通要素双向流动渠道。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，加快探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，为推进农业转移人口市民化提供空间载体。建立城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，让农业转移人口在土地财产权益保障上同城市居民享有同等权利。

四、坚持分类施策，增强县域发展差异化竞争力

县域是一个复杂系统，发展阶段、资源禀赋、区位条件千差万别，不可能也没有必要采取一刀切的发展模式。对外要立足比较优势找准差异化定位，对内要坚持分类指导因地制宜，走出一条特色化、差异化的县域振兴路子。

都市近郊型县域要借力融入大都市圈发展。发挥区位优势和产业配套优势，积极对接中心城市创新资源和高端要素，加快现代农业、先进制造业发展，依托特色田园乡村，大力发展休闲观光农业，打造现代化都市田园复合型功能区。要优化县域内部空间布局，构建“中心-组团-街镇-村庄”的网络化发展格局，打造城乡融合发展的县域样板。

农区型县域要做强特色产业、做活农文旅融合。立足本地特色农业资源，做强做大“土字号”产业，打响“三品一标”知名度，推进农业与文化、旅游、康养深度融合，走出一条特色产业化、产业特色化的振兴路径。要统筹利用农村宅基地和集体建设用地，发展农产品精深加工，打造田园综合体、特色小镇，搭建农村电商平台，让农民更多分享产业增值收益。

欠发达县域要强化政府“有形之手”，加快补齐发展短板。聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加快农村基础设施建设，提升基本公共服务水平，完善城乡居民基本养老保险制度，织密织牢民生保障网。要大力实施乡村建设行动，推进以县城为重要载体的新型城镇化，带动农业农村加快发展。要积极探索政府和市场协同发力方式，引导更多社会资本投向欠发达县域，增强造血功能，激发内生发展动力。

五、推动城乡要素双向流动，走好以县城为重要载体的新型城镇化之路

县城在城镇体系中具有承上启下的战略节点作用。作为乡村的“领头羊”和城市的“毛细血管”，县城在农业农村现代化和以人为核心的新型城镇化进程中大有可为。要赋予县城更多资源要素配置权，强化其服务农村、带动乡村的辐射功能，把县城建设成为城乡融合发展的重要载体。

完善县城城镇化“四梁八柱”，增强人口和产业承载能力。推动公共资源向县城倾斜，加快补齐教育、医疗、养老等公共服务短板，促进基本公共服务均等化。加强县城基础设施建设，完善道路、供水、供电、信息、环保、防灾等设施，提高县城综合承载能力。加快发展县域商贸服务业，推进县域商贸服务设施提档升级，打造区域消费中心。积极承接产业转移，大力发展县域工业，增强对农业转移人口的吸纳能力。

深化户籍制度改革，推动形成人口合理流动新格局。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，增强中小城市和小城镇吸引农业转移人口落户的能力。完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策，提高县级政府基本公共服务保障能力。健全农业转移人口随迁子女入学、享受医保等配套政策，消除影响农业转移人口市民化的不合理限制。

深入实施乡村建设行动，提升县域城乡基础设施一体化水平。统筹县乡村道路建设，畅通工农产品和生产要素流通渠道。推动城乡供水、供电、通信、环保等基础设施互联互通，加快实现城乡基础设施共建共享。统筹县域空间规划布局，优化县域城镇化空间格局，促进县城与中心镇、小城镇、美丽乡村协调发展。引导工商资本、科技和人才“上山下乡”，激发农村发展活力。