□熊宇杰（湖南省中医药研究院办公室副主任、发展改革办公室主任）

公立医院作为我国医疗卫生服务体系的主体，法治化既是全面依法治国的客观要求，也是建立现代医院管理制度的自身需要。透过公立医院法人治理结构创新的实质，还应该看到公立医院领导体制伦理建设，也提醒我们在公立医院领导体制改革过程中加强对体制伦理的关注。

一、行政程序不合规问题是公立医院法治建设的靶向

行政程序不合规问题往往表现为决策方案不被公众（职工和老百姓）认可、接受、遵从的乱象。有的公立医院的主要领导热衷所谓铁腕手段、雷霆出击，搞一言堂、家长制，视打擦边球为智、涉灰色地带为勇，片面强调行政效率，违反议事规则作出决议甚至是违反政策法纪的决议。这些决议常常用土办法代替明政策、用集体决议掩饰集体违规。这些违背法治理念、扭曲正义价值的领导行为内部一般无法制衡，若强行执行后没有被上级及时纠偏、亡羊补牢，则会进一步强化这种侥幸心理和这类错误行为。由于“报喜不报忧”、信息不对称等原因上级发现时不免人员陷深、事态闹大，滚雪球的同时往往导致职工逐渐对单位失去认同而消极怠工、举报信访、人才流失等后果，破坏内部稳定而迟滞事业发展进程，最终给家庭、社会带来诸多伤害。例如，黑龙江省纪委监委通报哈尔滨医科大学附属第四医院原院长申某某案中就出现了“利用职务上的便利在工程承揽、医疗耗材采购、医疗项目合作等方面为他人谋取利益并收受财物”“将组织交给的分管领域当成结党营私的‘私人领地’和以权谋私的‘生意场’，严重违反党的纪律和国家法律”等表述。

二、体制伦理是公立医院法治建设的深层逻辑

行政程序不合规问题深层次原因是体制伦理建设缓慢。程序是对决策行为的普遍规范和制度化，是以形式合理去抑制可能产生的实质不合理，防止随意决策和个人专断，提高决策的可预测性。一分为二地来看这个问题，一方面是行政程序缺失问题，就是程序没有建立起来；另一方面是有行政程序被有意无意（更多是有意）绕过，就是有程序但不遵循。不论是程序缺失还是绕过程序问题，领导者问题是绕不过去的。为什么？程序缺失的情况下，领导者履职就应该着手建立程序，有程序的情况下，领导者应当模范遵守程序或率先健全程序。领导者应该是程序的维护者、建设者、倡导者，并且还是受益者。因此行政程序不合规问题是表征，深层次问题还在领导者身上，应归咎于体制伦理建设缓慢。公立医院领导集体实质上是人际关系的制度化表现，其精髓就是一系列的人伦关系、伦理习惯与价值观。需要强调的是，从控制导向转化为服务导向、从效率导向转化为公正导向、从单一理性视角转向理性与价值视角、确立合作和信任的新型整合机制和在治理变革上谋求德治与法治的结合等等领导实践，正是体制伦理建设的题中之义。应以体制伦理建设名义推进，缘由就是借用古人“名不正则言不顺、言不顺则事不成”之智慧，也符合斯金纳的强化理论。

三、加强公立医院的法治建设的对策

公立医院加强法治建设是指在全面依法治国的时代背景下，以宪法和法律为红线，结合本地区本行业本单位具体实际，通过推行依法治院来保证现代医院管理制度、健康中国战略顺利实施的进程。要回答清楚弱在哪里、如何增强两个问题，其中前者是过去将来时、后者是正在进行时，有机融入依法治院的“时态转换”逻辑。

（一）形成以章程为统领的制度体系。以章程为统领的制度体系是依法治院“应然”设计。章程在制度体系中“譬如北辰，居其所而众星拱之”。其法理依据已具备，因此重点在实践逻辑上，要解决好思想准备、载体准备和诞生准备三个问题。

第一，解决章程的定位问题。毛泽东同志曾把“两参一改三结合”的管理制度称之为“鞍钢宪法”。章程有如“公立医院宪法”，是其依法自主办院、实施管理、履行公益性的基本纲领和行为准则，是制定内部管理制度及规范性文件、提供医疗卫生服务、建立管理机制的总依据。公立医院党委应当把坚持实事求是、坚持社会效益优先、承接公立医院办院自主权等重要原则体现和落实到章程中，形成引领发展、推动改革、维护公益性、调动积极性、保障可持续的医院章程。

第二，解决章程的框架问题。就内容而言，公立医院章程应当明确下列主要内容：一是医院性质、办医宗旨、功能定位、办医方向、创新发展目标等一般事项和需要在章程中规定的如法人治理结构等特殊事项。二是医院内部管理的组织结构。三是医院自主管理的议事规则和办事程序。就语言而言，公立医院制定章程应当借鉴法律语言，体现庄重性、严密性的特征，语言准确、简洁、规范，条款内容应当明确、具体，具有可操作性。

第三，解决章程的程序问题。程序合规是章程合法的基础。公立医院章程生效主要有内部程序和外部程序两个部分。外部程序即形成送审稿以后，经行政机关审查、批准（复）、发布、备案等环节。内部程序主要是在党委领导下的调查研究、民主起草、征求意见、会议审议、职代会通过等环节。

（二）形成制度体系执行长效机制。制度体系执行长效机制是依法治院的“实然”保证。制度的生命力在于执行，公立医院的制度体系不但要挂在墙上，更要写在心里，成为全院干部职工的行为规范和行为习惯。

第一，健全制度体系学习机制。公立医院要严明制度红线，把院内规章制度与普法工作同谋划、同部署、同检查、同考核，加强宣讲、寓教于乐、深入人心，利用领导讲话、职工培训、工作例会等阐释清楚制度体系之于探索形成科学合理的运行和治理机制，提高医院管理规范化、精细化、科学化水平，助力建立现代医院管理制度等等价值，让工作者知其然、制定者知其所以然，提高实施权威和群众基础。

第二，健全制度体系的实施监督机制。公立医院要落实领导班子成员联系工作机制，加强调查研究；要把制度体系的实施监督纳入纪检监察工作要点，建立联席会议等纪检监察同其他职能工作的联动机制；党委可将党支部纪检委员人选同书记、副书记一起纳入批复内容、“双述双评”范围，强化纪检委员工作地位，更好履行“党的一切工作到支部”的监督反馈职责；要探索购买社会力量服务，中立开展制度体系实施情况调查分析。

第三，健全法律顾问工作机制。当前，公立医院法律顾问制度已经普遍建立，因此问题不是“有没有”、而是“是否起到了作用和起了多大作用”。公立医院应主动适应全面依法治国的客观要求，深化法律顾问制度实施，完善法律顾问的选聘程序、工作职责、履职要求等管理机制，搭建平台、提供便利、创造条件，进一步完善法律风险化解机制、提高依法治院能力水平。发挥法律顾问作用，应避免帮助“钻空子”“打擦边球”，而是要以事前防范和事中控制为主、事后救济为辅。

（三）形成医德医风建设长效机制。医德医风建设长效机制是依法治院的“实然”辅助。在中国历史上，法治和德治一直是治理国家的两种根本手段，如同车之两轮、鸟之双翼，对调整社会关系、维护社会秩序发挥了重要作用。西方社会契约论也强调以道德制约权力。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，必须坚持一手抓法治、一手抓德治。

第一，建立党委主导、院长负责、党务行政工作机构齐抓共管的医德医风工作机制。有人提出“有德有才是正品，有德无才是半成品，有才无德是危险品，无德无才是废品”的观点。医院是知识密集型单位，医务人员的“才”一定程度上是“入场券”，有“硬条件”把门，而“德”很难一眼能看出来的。公立医院要坚持开展医务人员医德考评，不断增强考评工作的科学性和结果运用，实行医德“一票否决”制，将医德表现与医务人员切身利益、职业发展等直接挂钩。

第二，完善职业道德和行风建设的深层机制。不论是“法治”还是“德治”，最终都落实在“自治”。公立医院要大力培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，以法治体现道德理念、以道德滋养法治精神，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰，引导医务人员弘扬和践行敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆的崇高职业精神，塑造医术精湛、医德高尚、医风严谨的行业风范。

总之，坚持“应然”“实然”相统一是依法治院的内涵，这是加强公立医院的法治建设的关键。