2022年5月10日，湖南省首例由消保委组织提起的消费民事公益诉讼案件在岳阳市中级人民法院开庭审理，岳阳市人民检察院和平江县人民检察院共同支持起诉，为我国消费民事公益诉讼机制增添神来一笔。众所周知，随着消费交易日益纷繁复杂，消费纠纷频频发生并成比例递增，加之高新科技的飞速发展，消费者的经济弱势地位更加明显，其合法权益经常遭受不法商人的侵害。因此，保护消费者的合法权益，探索和建立科学合理的消费民事公益诉讼机制，对于消费者保护实践日益丰富的中国来说，其理论价值和实践意义尤为深远。

一、湖南消保委首例民事公益诉讼案件的简要回顾

从2021年6月3日，湖南消保委向岳阳市人民检察院公开承诺将作为贺某林、湖南仁丰堂医药连锁有限公司假冒伪劣口罩案民事公益诉讼的原告方提起诉讼，到2021年12月22日正式提起诉讼，以及2022年5月10日开庭，总共经历了342天。本案中，贺某林系湖南仁丰堂医药连锁有限公司（以下简称仁丰堂公司）法定代表人。2020年1月疫情防控期间，贺某林先后两次以个人名义从河南省购进“飘安”牌口罩共计24.6万个，在湖南省平江县以公司名义对外销售，销售价款共计297110元。经检测，贺某林购买销售的口罩不符合国家规定的一次性使用医用口罩标准，系假冒伪劣产品。2020年12月，平江县人民法院作出一审刑事判决，认定贺某林犯销售伪劣产品罪，判处有期徒刑3年，并处罚金20万元。岳阳市中级人民法院二审维持原判。

2021年12月下旬，湖南省消保委根据《民事诉讼法》第五十五条第一款、《消费者权益保护法》第四十七条的规定，依法向岳阳市中级人民法院提起民事公益诉讼，将贺某林及仁丰堂公司推上被告席，请求法院判令两被告连带承担所销售的不符合国家标准的口罩价款3倍惩罚性赔偿金891330元，并在《中国消费者报》向社会公开道歉。2022年5月10日，该民事公益诉讼案在湖南省岳阳市中级人民法院开庭审理，岳阳市人民检察院和平江县人民检察院共同支持起诉。湖南省消保委认为，贺某林在疫情期间销售假冒伪劣口罩给抗疫一线的工作人员使用，侵犯消费者的合法权益是客观事实，且违法时间具有敏感性、销售对象具有特殊性。疫情防控下，大量销售不符合标准的一次性使用医用口罩，将会远远降低消费者佩戴口罩的防护效果，扩大消费者遭受病毒侵袭的风险，还会让不明真相的消费者放松对病毒危害的警惕性，不能起到应有的防护作用，侵害了社会不特定众多消费者整体共同的安全权、健康权、知情权等人身权益，危害了社会公共卫生安全、破坏了市场交易秩序，影响了社会和谐稳定，已经损害了社会公共利益。贺某林及仁丰堂公司的违法销售行为构成共同侵权。根据《侵权责任法》第八条“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任”，贺某林应当承担连带赔偿责任。检察机关表示，被告违法销售假冒伪劣不符合标准的一次性医用口罩，其购假售假、欺骗消费者的行为构成欺诈，严重侵害了消费者的合法权益，危及了消费者出行安全和身体健康，严重损害了社会公共利益。被告销售假冒伪劣不合格医用口罩的行为，不仅应承担刑事责任，还应承担惩罚性赔偿和赔礼道歉的民事责任。

二、湖南消保委提起民事公益诉讼的理论和法律依据

（一）湖南消保委提起民事公益诉讼的理论依据

古罗马法学家乌尔比安认为公法是与国家组织有关的法律，私法是与个人利益有关的法律。在古罗马程序诉讼中，存在私益诉讼和公益诉讼之分，私益诉讼是特定的人可以提起，而公益诉讼是不特定的人可以提起，除法律另有规定外，所有的市民都可以提起。根据公益诉讼的主体性质不同，可将公益诉讼作广义和狭义之分，狭义的公益诉讼仅指国家机关以国家名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼则包括保护公益的私益诉讼和纯粹的私人公益诉讼。 我国相关立法中的公益诉讼是狭义上的公益诉讼，指特定的国家机关、社会组织依据法律法规的授权，对于违反法律侵犯或可能损害公共利益的行为，向法院起诉，要求法院通过审判追究违法者的法律责任，从而维护社会公共利益的制度。

公益诉讼是在私益诉讼的基础上发展起来的，弥补了私益诉讼在保护公共利益上的不足。消费公益诉讼的显著特征就在于公益性，其目的在于保护众多不特定消费者的合法权益和社会公共利益，以建立良好的社会秩序。消费公益诉讼具有预防性和补救性，不仅可以保护已经被违法行为侵害的法益，对于正在进行或将来可能发生的侵害行为也可以提起诉讼。消费公益诉讼的显著特点在于，其提起并不要求必须有损害事实的发生，只要存在侵害法益的可能性就行。消费公益诉讼的原告不要求与诉讼标的有利害关系，其只能由法定的机关和社会组织，公民个人不能成为消费公益诉讼的原告。各国关于公益诉讼的类型主要有3种：（1）禁令之诉，即针对某一领域侵害消费者行为，由消协组织向法院提起公益诉讼，责令相关相对人停止侵害消费者权益的行为；（2）赔偿损害之诉，即对某种损害众多消费者的行为，由消协组织提起赔偿性的诉讼，要求侵权方对消费者所受的损失进行赔偿；（3）穷尽非法所得之诉，即承担公益诉讼的主体，可以向法院提请由于企业在经营活动中的不法行为，给消费者造成损害，所取得的不法收入，可以提请法院将其非法所得予以罚没。

消费公益诉讼是指法律规定的国家机关和相关的组织，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯众多消费者合法权益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。消费公益诉讼具有以下几方面内容：（1）具有原告资格的主体范围。具有提起消费公益诉讼原告资格的主体只能是法律规定的国家机关和有关组织，除此之外，其他任何机关或组织都不具有消费公益诉讼原告资格。（2）众多消费者合法权益中“众多”的理解。“众多”不应该只局限于消费者的数量上，也应该包含地域的广泛性，即如果某一行为侵害到多地消费者的合法权益，即使人数没有达到“众多”的标准，也应该可以适用消费公益诉讼。（3）消费公益诉讼只限于保护消费者的合法权益。如果一个行为虽然侵害了众多消费者的权益，但是该权益本身不具有合法性，那么其也无法成为消费公益诉讼的保护范围。

（二）湖南消保委提起消费民事公益诉讼的法律依据

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。公益诉讼制度的核心在于“公益”，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好地维护国家利益和人民利益。随着我国经济社会的发展，消费侵权纠纷案件日益增多，在最高院出台《最高人民法院关于审理消费公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）之前，对于侵害消费者公共利益的行为，只能由消费者个人针对自身受到的侵害提起侵权诉讼，而实践中大多数消费者基于各种原因不愿诉、不敢诉、不能诉，因为即便起诉也可能存在诸多问题：（1）由于诉讼双方经济实力、信息能力、社会地位的不平等而以失败告终；（2）消费纠纷的标的额一般比较小，但诉讼成本大、期限长、耗费多，可以说是得不偿失。（3）即使最后得到赔偿，也可能会付出极大的代价。《解释》的出台，不仅填补了我国法律的空白，还有利于维护消费者的合法权益，规范市场秩序。

我国消费民事公益诉讼的立法主要有2条：（1）我国《民事诉讼法》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”；（2）我国《消费者权益保护法》第四十七条：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”。此外，《解释》第十三条第一款规定违法经营者承担“停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任”，本条通过列举加概况式方式，在明确请求权类型后加“等”字，给将来制订损害赔偿的请求权预留空间。《解释》第十三条的规定属于禁令之诉，即消费公益诉讼的原告可以主张被告承担停止侵害、排除妨害、消除危险、赔礼道歉的责任，且可对经营者制定的“霸王条款”主张无效。由于我国公益诉讼还在探索当中，所以采取了保守的禁止之诉的立法模式。但是针对我国假冒伪劣产品泛滥、消费者维权困难的现状，公益诉讼仅停留在禁令之诉显然不能发挥其应有的作用。因此，为达到保护众多消费者权益、提高诉讼效率的目标，完善我国消费公益诉讼立法成为当务之急。

三、湖南消保委首例民事公益诉讼案件的重大意义

（一）保护弱势消费者的合法权益，维护社会公平和正义

消费者的弱势地位是相对于商品和服务的提供者的强势地位来说的，即消费者在经济、信息等方面远远不及商品和服务的提供者，处于极度不对称状态。商品经济的高速发展及生产经营的高度垄断是消费者和生产经营者处于经济不对称状态的根本原因，生产经营者处于经济优势，消费者处于经济劣势。正因为生产经营者掌握了经济和信息方面的优势资源，即使发生消费纠纷，他们也可以凭借强大的经济实力笼络优势法律资源从而进一步构建强大的法律信息平台，加剧生产经营者与消费者之间的信息不对称。而消费者势单力薄，缺乏维权专业知识和能力，单凭自身力量很难追究损害其合法权益的侵权人。 当消费者利益受到侵害时，可能因为受损小而不会提起诉讼。因此消费者大多缺乏维权意识和维权能力，难以有效维护自身权益。特别是对于不特定消费者利益的侵害，只能依靠人民检察机关和消保委组织提起民事公益诉讼。湖南省消保委就此案提起公益诉讼有助于帮助弱势消费群体维护自身权益，能够极大程度地提高消费者的维权意识，打破消费者和生产经营者的经济不对称状态，伸张社会正义，维护社会公平，促进社会的团结稳定。

（二）修复被破坏的社会经济秩序，保护社会公共利益

“十三五”时期，随着生活水平的提高，群众对于生活质量、社会安全的要求越来越高，社会公共安全任务更为艰巨。面对社会公共安全的严峻形势，党的十八届五中全会提出了“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”“健全公共安全体系”的新要求，寻求公共安全治理的新思路。涉案仁丰堂公司购买销售的口罩不符合国家规定的一次性使用医用口罩标准，系假冒伪劣产品，不仅严重影响了广大公众切身利益和健康安全（尤其是身处抗疫一线的医护人员的健康安全），而且严重扰乱了社会生产和经济秩序。湖南省消保委就此案提起公益诉讼，检察机关也支持起诉，不仅能够修复被破坏的社会经济秩序，保护社会公共安全和社会公共利益，还能形成保护国家利益和社会公共利益的合力，充分展现了省消保委和检察机关依法保障国家利益和社会公共利益的决心和信心。因此，要加强消费公益诉讼重大典型案件的宣传，形成良好社会氛围，省消保委此首次提起消费公益诉讼有助于提升消费安全意识，提高消费信心，维护广大消费者合法权益，保护众多不特定消费者的安全权益，维护社会公共安全秩序，具有重大现实意义。从一定意义上讲，社会公共利益的实现程度反映了政府的执政水平和能力，也体现了一个国家文明 和社会进步的程度。

（三）警醒生产者销售者合法经营，发挥我国行业协会的自律自管作用

涉案仁丰堂公司购买销售不符合国家规定的一次性使用医用口罩标准的口罩，仅仅是我国企业生产销售假冒伪劣产品的冰山一角，生产销售不符合强制性国家标准的假冒伪劣产品现象大量存在，有的生产企业在受到消费者投诉、诉讼，甚至有关行政部门处罚后，仍继续违法生产销售问题产品，严重违背社会诚信，挑战法律底线，损害行业长远发展。湖南省消保委就此案提起消费公益诉讼，有助于震慑不法经营行为，教育、警示各行业经营者，引发社会共同关注，从而推动问题彻底解决。因此，亟需发挥我国行业协会商会的自律自管作用，建立生产安全、食品安全、消费安全、环境安全的行业共治制度。在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，可以借助行业协会对行业的约束力进行管理，承担起安全生产、食品安全、消费安全、环境安全的行业共治及自律责任。加快政社分开的改革步伐，完善行业内部治理结构，扩大协会覆盖面，通过提高服务能力，突破部门、地区和所有制限制，把行业内各种所有制企业尽量吸纳到行业协会中来，提升影响力，树立行业的权威，形成对行业的有效自律。建立健全行业协会参与公共安全治理的若干重要机制，加大购买行业协会安全管理服务的范围和力度。另外，在出台有关安全生产、食品安全、消费安全、防治环境污染等法律法规、重要文件和公共决策时，主动邀请行业协会参加，建立重大公共决策邀请行业协会参与和利益表达制度。

（四）激活消费公益诉讼立法，推动我国公益诉讼法律制度的良性发展

自新《消法》实施后，全国消协组织对公益诉讼进行探索和实践，当前湖南省消保委提起的贺某林、湖南仁丰堂医药连锁有限公司购买销售假冒伪劣口罩案是全国第33期消费公益诉讼案件，引起了社会的广泛关注，且事前工作扎实，是一场有准备之仗，极大地鼓舞了公益诉讼的士气。通过该案，湖南省消保委将我国《民事诉讼法》第五十五条规定和《消费者权益保护法》第四十七条规定落到社会实践，更新公益诉讼司法理念，树立和践行以消费者为本的理念，进一步繁荣消费公益诉讼理论，深化实践探索，加快制度创新，把立法规定和法律理念转化为生动的司法实践，为消费者权利保护提供有力的司法保障。同时，需要加大消费公益诉讼的普法宣传力度，形成全社会人人参与的良好氛围，通过消保委和检察机关的引导，带动更多社会组织主动维护国家利益和社会公共利益。更重要的是，亟需进一步完善公益诉讼立法，健全公益诉讼相关工作制度机制。在诉讼法修改并作出总括性规定基础上，应根据公益保护领域的不同，通过适时修改环境保护法、食品安全法等单行实体法，为深化公益诉讼制度提供全方位的法律保障和工作机制（如线索发现移送机制，案件受理机制等），并结合“公益”不断延伸其内涵，逐步拓展和扩充公益诉讼受案范围，满足人民群众日益增长的公益保护需求，逐步健全刑事附带民事公益诉讼、公益诉讼与行政处罚有效衔接、对行政机关履职情况跟踪评判等制度机制。“两高”也需要及时发布公益诉讼典型指导案例，指导各级司法机关严格精准地提起公益诉讼，逐步形成适应我国国情、制度体系，有效保护国家和社会公共利益的公益诉讼体系。

（五）践行国家法律，加快我国法治建设进程

我国《消费者权益保护法》第五十五条规定的“退一赔三”规则、《食品安全法》第九十六条的“十倍赔偿”规则都属于惩罚性赔偿，但其适用范围过于狭窄且缺乏灵活性，无法达到惩处和遏制违法经营的效果，更不能有效遏制和预防侵害消费者公共利益的行为，所以消费公益诉讼也应引入相关的惩罚性赔偿制度。湖南省消保委在该消费公益诉讼案请求法院判令两被告连带承担所销售的不符合国家标准的口罩价款3倍惩罚性赔偿金891330元，并在《中国消费者报》向社会公开道歉。这不仅践行了惩罚性赔偿法律规定，还强化了消费公益诉讼的宣传作用，有利于提高消费者法律意识和法律信仰，使全社会认真地尊崇宪法和法律、自觉地维护宪法和法律权威，形成有利于法治昌明的社会氛围和群众基础，获得社会公众的心理认同和广泛支持。习近平总书记2020年2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议上曾语重心长地指出，要“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。因此，湖南省消保委首次提起消费公益诉讼，就是坚持以人民为中心，时刻关心人民的利益，注重保护公民的每一项合法权益，促进以法治价值为核心的人们日常行为的道德价值体系之形成，推进了法治社会建设进程。

（作者简介：刘益灯，中南大学法学院教授，博士生导师，荷兰莱顿大学法学院博士后）