□ 权哥 （法学博士，高校民法教师）

2021年11月8日，《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法（修订草案·一审修改稿）》（以下简称《修订草案》）公布，向社会公开征求意见。自2019年、2021年《土地管理法》和《土地管理法实施条例》依次修改后，为适应社会发展和法制变迁，《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2016年7月30日修正，以下简称《实施办法》）迎来修订，我省土地管理制度将发生重大变革。上述《修订草案》围绕我省经济高质量发展，落实“三高四新”战略定位，切实保护耕地，及时作出立法回应。

第一，贯彻土地开发建设和保护并重的新发展理念，对耕地实行特别保护，坚持集约节约用地。《修订草案》在继续坚持十分珍惜、合理利用土地的基本国策之时，增加规定“严格执行国土空间用途管制制度”“实行土地全生命周期管理”（第3条），进一步加强土地资源管理。在立法目的上，《修订草案》坚持《土地管理法》第1条确立的“合理利用土地，切实保护耕地”原则。不仅在作为一般性规定的“总则”章中予以明确，还在第12条规定县级以上人民政府应“全面落实耕地占补平衡……确保耕地数量不减少、质量不降低”，在原《实施办法》仅强调耕地总量控制（第8条）的基础上，增加对耕地质量的硬性要求。在管理体制上，不仅强调探索推行田长制，实行耕地保护全覆盖（第19条），还要求各级政府统筹山水林田湖草沙综合治理（第21条），按照高质量发展要求，做好耕地保护工作。

第二，将第二章章名改为“国土空间规划”，构建国土空间规划体系。《修订草案》新增涵盖国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划等的国土空间规划体系（第6条以下），着力落实中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的有关部署，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束，健全用途管制制度。

第三，土地征收程序更为完善，被征地人的权益得到更充分保障。因应《土地管理法》新增的第47条，即土地征收补偿安置方案在拟征地区公告后，如果多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并依法修改方案（第2款、第3款）。《修订草案》新增“农用地转用及土地征收”章拟明确，在土地征收开始之前，不仅县级以上人民政府应当确定并公告征地补偿安置方案、发布土地征收公告、作出征地补偿安置决定等（第23条），还要求发布土地征收预公告、现状调查和社会稳定风险评估报告，从而细化土地征收的操作要求。比如，对征收土地现状调查结果，应由被征收土地所有权人盖章确认和三名以上被征地农民签字见证（第24条第2款）。相反，原《实施办法》第24条仅“简单”要求，征地补偿安置补偿方案确定后，乡（镇）人民政府应当公告并听取土地所有权人和农民的意见。而征地补偿安置方案的公告及听证的操作性也变得更强（第25条）。由此，土地征收者在征地过程中应更加注重平衡个人利益和公共利益。

此外，《修订草案》还就宅基地审批和管理等方面作出调整（第44条），比如将宅基地审批权限下放到乡（镇）人民政府。

需要注意的是，在土地全生命周期管理过程中，作为地方性法规的《修订草案》，还应当与《土地管理法》以及2021年1月1日生效的《中华人民共和国民法典》关于建设用地使用权的规定有机衔接。既不能违反作为上位法的《土地管理法》既有规定，也不能与《民法典》产生冲突。特别是在建设用地利用方面。《民法典》第349条规定建设用地使用权自登记时设立，因此通过招标、协议等方式设立建设用地使用权（第348条）应当登记；而《修订草案》第38条规定的“采用租让结合方式供应工业用地”情形，在采取招标等竞价方式供地时，也应当满足不动产物权设立的公示要件，否则仅有土地出让协议不能认定为物权。又如，《土地管理法》新增的第63条规定，“已登记的集体经营性建设用地”经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，可以通过出让、出租等方式交由他人使用，而对应的《修订草案》第42条仅要求集体经营性建设用地“符合法律法规规定”，但在解释上，所谓“法规”确定的出让或出租条件，不得违反《土地管理法》第63条的规定。