洞庭湖生态经济区建设是国家生态文明建设的重大举措，国务院批复的“洞庭湖生态经济区规划”旨在打造全国大湖流域生态文明建设的示范区。2018年，习近平总书记亲赴岳阳城陵矶水文站对东洞庭湖进行考察，在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，再次强调了“共抓大保护、不搞大开发”的总遵循和“生态优先、绿色发展”的重要战略思想。在2020年2月召开的省委财经委员会第三次会议上，省委书记杜家毫强调，要“坚持生态优先、绿色发展，探索走出一条洞庭湖区高质量发展的新路子”。洞庭湖生态经济区小城镇星罗棋布，滨湖城镇的活力和潜力尤为突出，根据新时代发展和战略要求，建设湖乡特色城镇成为洞庭湖生态经济区高质量发展的应有之义和必然选择，更应成为湖南省“十四五规划”的重要内容。

一、洞庭湖生态经济区滨湖城镇的发展现状

本文所研究的洞庭湖区滨湖城镇包括湖南省域内环洞庭湖分布的特色城镇，具体包括长沙市的乔口、靖港、铜官镇，岳阳市的营田、麻塘、凤凰乡、团州、鹿角、杨林寨镇，益阳市的北洲子、南大膳、茅草街、新湾、茈湖口镇以及常德市的安丰乡、毛里湖、西湖、十美堂、蒋家嘴、岩汪湖镇等22个城镇。“十三五”期间，随着《洞庭湖生态经济区规划》与《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014-2020 年）》的颁布，洞庭湖生态经济区城镇化的水平、速度、空间布局和城镇体系均进入崭新的发展阶段，呈现出以下发展特点：

1.湖区城镇体系逐步形成

经过近年来城镇化建设的高速发展，具有典型湖区特征的洞庭湖区滨湖城镇体系正在形成。洞庭湖生态经济区域内现有地级市３个，县级市３个，区、县21个，建制镇272个，已初步形成了以岳阳、益阳、常德三个大中城市为中心，以县城或县级市为依托，以一大批建制镇为基础的城镇体系。目前，洞庭湖生态经济区的县级城镇有14个，属于洞庭湖生态经济区域内的一级中心城镇，近几年来通过扩容提质，县城面貌发生了较大变化，在县域内正发挥中心综合职能作用，即在各行政区域内发挥政治、经济、物流、交通、信息等中心功能，在湘北三市的经济、产业福射作用与本区域的资源禀赋与经济基础上形成了各自的区域发展特色，同时对本区域内的人口与产业产生了中心集聚作用。

2.城镇化率的速度明显提高

2000年以来，洞庭湖生态经济区域的城镇化步伐逐步加快，大量农村人口随着工业化、城镇化的发展进程转变为市民。根据我国第五次全国人口普査数据与湖南省2010年统计年鉴中关于人口统计的数据，洞庭湖生态经济区的城镇人口从2002年的426.86万人增加到2013年的687.56万人，10年间净增城镇人口 260.7万，增长幅度达61.07％。从总体来看，不论是净增人口还是增长幅度，岳阳市在本区域都是居于首位的；益阳市与常德市相比较而言，则是益阳市的增长幅度高于常德市，而常德市的城镇人口净增长总数高于益阳市。

3.城镇化与工业化互动的趋势明显

近年来洞庭湖生态经济区域的城镇化明显具有加速趋势，在逐年缩小与全省、全国城镇化率的差距。根据普遍规律和以往经验，城市化率在30％-70％阶段属于加速发展期。在2002年，洞庭湖生态经济区的城镇化率已经超过30％，达到31.1％，截至2005年，洞庭湖生态经济区域的三个地级市的城镇化率均已超过30％。到2008年，洞庭湖生态经济区域的平均城镇化率已经超过40％，达到40.76％。目前洞庭湖生态经济区域已经迈入城镇化第二阶段的后期（城镇化率超过40％），城镇化与工业化互动的趋势十分明显，工业化成为城镇化的重要推动力。第一，产业结构优化，工业主导地位明显。洞庭湖生态经济区域的农业劳动力急剧减少，洞庭湖生态经济区域的工业产值占工农业产值的比重迅速上升，工业在国民经济中的主导地位明显，资金、技术密集型产品逐渐在产业比例中呈持续上升的趋势。城镇化与工业化的互动表现在以产业集聚带动人口集聚，以产业发展支撑城镇发展，这对协调城乡发展、缩小城乡差距起到了促进作用。第二，城镇化不断加速，城镇功能更加齐备。通过产业兴镇战略，洞庭湖生态经济区域打造了一批各具特色的经济重镇，小城镇正在向小区开发、市场建设、城镇建设“三位一体”的方向发展。城镇职能特别是其经济职能和其集聚人口、技术创新的职能继续得到拓展。第三，人居环境日渐美化，公共产品不断丰富。洞庭湖区的城镇建设开始进入以完善功能、塑造品牌、提供人性化的居住环境方向演变，逐步与工业化的推进和人们对物质文化增长的需要相适应，其人性化的居住环境进一步加强。通过对洞庭湖生态经济区中心城区的大力建设，加强了它们加速推进城市化的核心引擎作用与辐射作用，同时也对农村城镇的公共产品和公共服务进行了相应的规划与建设，使得中小城镇也迅速得到了发展。第四，经济实力不断壮大，生活水平大幅提高。近年来，洞庭湖生态经济区域的城镇经济对国民生产总值的贡献率明显增加而且后劲强势，城镇的固定资产投资占全社会固定资产投资的比率也持续增加，城镇居民人均可支配收入与人均消费支出均有大幅上涨的发展趋势，在城镇化的加速发展过程中，城市经济与市民生活水平均有同步大幅提升。

常德柳叶湖——中国城市第一湖。

二、洞庭湖生态经济区滨湖城镇特色发展的现实瓶颈

湖南省近年来推进洞庭湖生态环境综合治理、湘江保护和治理“一号重点工程”、非法码头和非法采砂专项整治，洞庭湖的11个监测断面水质已从2015年的3个Ⅳ类、8个Ⅴ类全部改善为Ⅳ类，虽然“十三五”期间洞庭湖生态经济区滨湖城镇的经济社会得到了快速发展，但与全国平均水平，特别是沿海发达地区相比，特色城镇发展还存在一定差距，具体分析如下：

一是特色优势不够突出，主导产业特色不鲜明。洞庭湖生态经济区相当一部分滨湖城镇的发展定位模糊，目标不明确，没有结合自己的优势和特点，盲目地追求发展小而全的综合性集镇，没有形成“一镇一品”的特色支柱产业，小城镇的特色内涵挖掘不充分。有的地方在特色小镇建设中出现一哄而上，有的地方一味复制仿造，搞“大拼盘、大杂烩”，在发展路径、风貌打造等方面存在同质化现象。主导产业核心竞争力不强，特色小镇建设后劲不足，集群集聚发展程度不高，“一镇一业”的发展格局未有效建立，且部分相邻小城镇还未形成错位互补的发展关系，特色产业发展有待进一步培育和加强。

二是核心竞争力“小、散、弱”问题明显。洞庭湖生态经济区滨湖城镇的人口规模普遍不大，超过70%的小城镇镇区常住人口不到1 万人，主导产业规模普遍偏小，基础设施建设仍然滞后，对周边区域的辐射带动作用有限，集聚人口和经济的能力亟待提高。湖南在中部六省对比中，乡镇数量排在第1 位，乡镇镇区平均面积、乡镇镇区平均人口规模、乡镇平均管理人员数、乡镇平均市政公用设施财政性投入均排在第4 位。总的来看由于投入不足（仅为全国平均的65.5%），我省乡镇建设在中部六省是中下水平。

三是城镇特色发展规划有待完善。滨湖城镇发展规划要与当地生态、文化、产业相结合，现有规划编制在挖掘村庄自然、历史人文和产业元素方面不到位，对农村集镇的地域、历史、民族、文化内涵重视不够、挖掘不深，没有突出鲜明特色的村庄文化，还有的地方存在重复多次规划，且侧重点各有不同，实施起来无所适从。在建设上，模仿大中城市的开发建设模式和建筑风格，一味地追求人造特色，形成了“千镇一面”的现象。

四是综合承载能力仍然较低。洞庭湖生态经济区的滨湖城镇绝大多数是20世纪80年代后发展起来的，镇区建设起点低，道路、供电、供水、排水等基础设施落后，既不能适应生产发展的需要,又不能适合集镇居民生活质量的提高，阻碍了镇区规模和品质的提升。基础设施、公共设施建设欠账多、差距大，大量小城镇供水普及率、燃气普及率、广电覆盖率等指标低于城市水平，污水垃圾处理设施建设仍然滞后，医疗教育等公共服务资源短缺，不能满足农业转移人口就近就地城镇化的需要。

五是发展建设投入不足。洞庭湖生态经济区的滨湖城镇发展普遍存在自身财力不足、缺乏有效资金筹措及投入机制等问题，小城镇建设利用社会资本的能力、经验不够，随着经济发展、人口增加，小城镇建设资金不足的矛盾将更加突出。

安乡县立足水乡特色，打造万亩荷园。

三、洞庭湖生态经济区滨湖城镇特色发展的对策建议

1.完善洞庭湖生态经济区滨湖城镇特色发展空间结构

一是强化空间用途管制。强化洞庭湖生态经济区国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，统筹自然资源开发利用、保护和修复，按照不同主体功能定位和陆湖统筹原则，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学划定生态、农业、城镇等空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界及湖泊生物资源保护线、围填湖控制线等主要控制线，推动主体功能区战略格局在村镇层面精准落地，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。树立山水林田湖草为一个生命共同体的理念，加强对自然生态空间的整体保护，修复和改善村镇生态环境，提升生态功能和服务价值。全面实施产业准入负面清单制度，推动各城镇因地制宜制定禁止和限制发展产业目录，明确产业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束。

二是完善城乡布局结构。以岳阳、益阳、常德等城市为核心构建大中小城市、特色小城镇、美丽乡村协调发展的城乡体系格局，增强特色小镇、美丽乡村与中心城市及中小城市间的有机联系及城镇地区对乡村的带动能力。加快发展特色城镇群中的中小城市，即完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城镇化。因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，形成既有机联系又各具特色的城镇群。加强以乡镇政府驻地为中心的村镇生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动村镇联动发展。建设生态宜居的美丽乡村，发挥多重功能，提供优质产品，传承乡村文化，留住乡愁记忆，满足人民日益增长的美好生活需要。洞庭湖生态经济区是我国重要的粮食主产区和生态保障区，其乡村生产空间是以提供农产品为主体功能的国土空间，兼具生态功能。围绕保障国家粮食安全和重要农产品供给，充分发挥各地比较优势，落实农业功能区制度，科学合理划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区，合理划定养殖业适养、限养、禁养区域，严格保护农业生产空间。适应农村现代产业发展需要，科学划分乡村经济发展片区，统筹推进农业产业园、科技园、创业园等各类园区建设。

三是推进城乡统一规划。通盘考虑城镇和乡村发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局，形成美丽乡村与特色城镇相得益彰、交相辉映的城乡发展形态。强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖。综合考虑村庄演变规律、集聚特点和现状分布，结合农民生产生活半径，合理确定县域村庄布局和规模，避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。加强乡村风貌整体管控，注重农房单体个性设计，建设立足乡土社会、富有湖区特色、承载田园乡愁、体现现代文明的美丽乡村，避免千村一面，防止乡村景观城市化。乡村生活空间是以农村居民点为主体、为农民提供生产生活服务的国土空间。坚持节约集约用地，遵循乡村传统肌理和格局，划定空间管控边界，明确用地规模和管控要求，确定基础设施用地位置、规模和建设标准，合理配置公共服务设施，引导生活空间尺度适宜、布局协调、功能齐全。充分维护原生态村居风貌，保留乡村景观特色，保护自然和人文环境，注重融入时代感、现代性，强化空间利用的人性化、多样化，着力构建便捷的生活圈、完善的服务圈、繁荣的商业圈，让乡村居民过上更舒适的生活。

2.构建洞庭湖生态经济区滨湖城镇特色发展产业体系

一是大力推进产业深度融合。以完善利益联结机制为核心，以制度、技术和商业模式创新为动力，推进村镇一、二、三产业交叉融合，加快发展根植于本土、由当地居民主办、彰显地域特色和价值的产业体系，推动村镇产业全面振兴。顺应城乡居民消费拓展升级趋势，结合各地资源禀赋，深入发掘村镇的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值。遵循市场规律，推动村镇资源全域化整合、多元化增值，增强地方特色产品时代感和竞争力，形成新的消费热点，增加村镇生态产品和服务供给。实施特色农产品加工业提升行动，支持开展农产品生产加工、综合利用关键技术研究与示范，推动初加工、精深加工、综合利用加工和主食加工协调发展，实现农产品多层次、多环节转化增值。深入实施电子商务进农村综合示范，建设具有广泛性的农村电子商务发展基础设施，加快建立健全适应农产品电商发展的标准体系。研发绿色智能农产品供应链核心技术，加快培育农业现代供应链主体。依托现代农业产业园、农业科技园区、农产品加工园、农村产业融合发展示范园等，打造农村产业融合发展的平台载体，促进农业内部融合、延伸农业产业链、拓展农业多种功能、发展农业新型业态等多模式融合发展。

二是完善紧密型利益联结机制。始终坚持把当地居民更多分享增值收益作为基本出发点，着力增强居民参与融合能力，创新收益分享模式，健全相关激励机制，让当地居民更多分享产业融合发展的增值收益。鼓励当地居民以土地、林权、资金、劳动、技术、产品为纽带，开展多种形式的合作与联合，依法组建居民专业合作社联合社，强化居民作为市场主体的平等地位。引导集体经济组织挖掘集体土地、房屋、设施等资源和资产潜力，依法通过股份制、合作制、股份合作制、租赁等形式，积极参与产业融合发展。积极培育社会化服务组织，加强技术指导、信用评价、保险推广、市场预测、产品营销等服务，为当地居民参与产业融合创造良好条件。加快推广“订单收购＋分红”“土地流转＋优先雇用＋社会保障”“居民入股＋保底收益＋按股分红”等多种利益联结方式，让居民分享加工、销售环节收益。鼓励行业协会或龙头企业与合作社、家庭农场、普通居民等组织共同营销，开展特色产品销售推介和品牌运作。更好发挥政府扶持资金作用，强化龙头企业、合作组织激励机制，探索将新型农业经营主体带动农户数量和成效作为安排财政支持资金的重要参考依据。

益阳云台山云海茶园。

3.健全洞庭湖生态经济区滨湖城镇特色发展治理体系

一是健全以党组织为核心的组织体系。坚持村镇基层党组织领导核心地位，大力推进村镇党组织书记通过法定程序担任村镇委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人，推行村镇“两委”班子成员交叉任职；提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任村务监督委员会主任；村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。在以建制村为基本单元设置党组织的基础上，创新党组织设置。加强农村新型经济组织和社会组织的党建工作，引导其始终坚持为农民服务的正确方向。面向服务人民群众合理设置基层政权机构、调配人力资源，不简单照搬上级机关设置模式。推动村镇治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。加大从优秀选调生、乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导班子成员力度。加强边境地区、民族地区村镇基层政权建设相关工作。

二是深化村民自治与法治结合实践。加强村镇群众性自治组织建设，完善村镇民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督制度。规范村民委员会等自治组织选举办法，健全民主决策程序。依托居民会议、居民代表会议、居民议事会、居民理事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。创新居民议事形式，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权。全面建立健全村务、镇务监督委员会，健全务实管用的村务、镇务监督机制，推行基层事务阳光工程。充分发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能，弘扬公序良俗。继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助、司法救助和公益法律服务。深入开展法治县（市、区）、民主法治示范村等法治创建活动，深化村镇基层组织依法治理。深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导乡村居民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。建立道德激励约束机制，引导乡村居民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。积极发挥新乡贤作用。

三是创新基层管理体制机制。明确县乡财政事权和支出责任划分，改进乡镇财政预算管理制度。推进乡镇协商制度化、规范化建设，创新联系服务群众工作方法。推动乡镇政务服务事项一窗式办理、部门信息系统一平台整合、社会服务管理大数据一口径汇集，不断提高乡镇治理智能化水平。健全监督体系，规范乡镇管理行为。改革创新考评体系，强化以群众满意度为重点的考核导向。制定基层政府在村镇治理方面的权责清单，推进村镇基层服务规范化标准化。整合优化公共服务和行政审批职责，打造“一门式办理”“一站式服务”的综合服务平台。在村庄普遍建立网上服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系。大力培育服务性、公益性、互助性村镇社会组织，积极发展村镇社会工作和志愿服务。

（作者系湖南城市学院校长、洞庭湖区域经济社会发展研究会副会长）