2018年12月15日，由省委网信办、湖南省洞庭湖生态经济区建设领导小组办公室指导，湖南省社科联、湖南省文史研究馆、中南林业科技大学、湖南红网新媒体集团联合主办，安化县委县政府、湖南省省情研究会、湖南绿色发展研究院、湖南省社科院中国乡村发展研究院、湖南农业大学乡村振兴战略研究院等联合承办的第四届绿色发展论坛，在益阳安化举行。本文系中南林业科技大学社科处处长、教授蒋兰香的论坛发言节选。

中南林业科技大学社科处处长、教授蒋兰香

　　环保督察是党和国家对破坏环境资源的违法企业、对不履行生态环境保护职责的地方政府及其责任人进行督促、问责、处理的一种环保监管制度。

　　一、我国环保督察制度从“督企”到“督政”，目前“三驾马车”并行

　　（一）“督企”式环境环保督查

　　我国环保督察制度最早以“督企”为公众核心进行建构。1989年《环境保护法》颁布实施后，全国各地环保部门成立了负责环境执法与监督检查的专门机构，2002年统一更名为“环境监察机构”。2008年底华北环境督查中心成立。至此，覆盖31省（市、自治区）的六大区域督查中心全面组建。区域环保督查中心具有8项职责，概括起来主要是监督、查办、协调、接访等八个方面。区域环保督查中心属于参公事业单位，是原国家环保总局的派出机构。生态环境执法局指导各环境保护督查中心环境监察执法相关业务工作。区域环保督查中心是国家环保总局环境监察局职能的延伸，部分职能与环境保护主管部门职能重叠，核心工作仍然是“督企”“查事”，重点检查、督促污染企业遵守环境保护法律法规政策，遏制企业实施环境违法犯罪行为，通过“挂牌督办”都方式强化监管力度和监督效力。

　　（二）“督政”式环保综合督查

　　2014年开始，环保部门开始将环保督查的核心工作由“督企”转为“督政”，督促地方政府履行环保主体职能。2014年12月，环境保护部印发了《综合督查工作暂行办法》（环发[2014]113号），强化政府对环境质量的主体责任，在全国开展以“督政”为核心的环保综合督查。为了落实“督政”后的政府责任，环境保护部制定并发布了《环境保护部约谈暂行办法》（环发[2014]67号），扩大了原环保约谈制度的适用范围，使环保约谈成为监督地方政府履行环保职责的主要举措，取得了一定的成绩。2017年，环保部六大区域督查中心升级为“督察局”，新增承担中央环保督察相关工作职能，进一步强化“督政”工作。

　　（三）“党政同责”式中央环保督察制度

　　为了强化环保监管的力度，着力解决生态环境污染问题，党和国家经过审慎思考，在2016年又建立了专门的、十分严苛的中央环境保护督察制度。制度层面，早在2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅就联合印发了《环境保护督察方案（试行）》，明确要建立环保督察机制。该方案公布后，我国中央层面建立了中央环保督察机制。自此，体现“一岗双责”“党政同责”的中央环保督察机制开始实施。2016年中央环保督察机制建立后，我国环保监管机制由“督企”“查事”为中心向既“督企”也“督政”的工作方式转变。至今，中央环保督察已经进行了四批，开展了二批“回头看”。

　　二、中央环保督察带着“钢牙”披挂上阵，成效十分显著

　　中央环保督察组被称为“环保钦差”，承担国务院生态环境保护督察工作领导小组日常工作”职责。中央环保督察代表党中央、国务院开展环保督察，“查督并举，以督政为主”。

　　中央环保督察突出“四个重点”原则：第一，盯住重点，即重点盯住中央高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣三个方面的突出环境问题及其处理情况；第二，检查重点，即重点检查环境质量呈现恶化趋势的区域流域及整治情况；第三，督察重点，即重点督察地方党委和政府及有关部门环保不作为、乱作为的情况；第四，落实重点，即重点了解地方落实环境保护党政同责和一岗双责，以及严格责任追究等情况。中央环保督察的对象主要是各级党委、政府、有关部门，以“督政”为重点，实现了对“党政企”的全覆盖。

　　较之于区域环保督查，中央环保督察具有如下优势：第一层级更高；第二，威慑力更强；第三，督察结果的制约力度更大。中央环保督察强调督察结果的运用，重大问题须向中央报告，督察结果向中央组织部移送移交，并被作为被督察对象领导班子和领导干部考核评价任免的重要依据，直接制约领导干部的位子和职务升降。此外还高度重视督察反馈，不定期组织“回头看”活动，会带着“钢牙”对整改不力、马虎应对的地方党委、政府进行问责。

　　中央环保督察制度实施以来取得了非常好的效果，已经成为我国环境保护的主要监督机制，有效解决了地方政府为了发展经济而忽视环境保护的问题，有力地推进了我国环保事业，帮助环保督察逐步走向常态化和制度化。截至2018年10月，中央环保督察先后开展了四批督察，二批“回头看”，可以说成绩斐然，无论是办结举报问题、立案处罚、拘留人数、约谈人数、问责人数，还是立案侦查案件数、罚款数都在不断增长，各地环保机关对涉嫌环境犯罪案件的移送数量也不断增加，中央生态环保督察的威力凸显。原来一些省份持观望态度，行动不够迅速，后来发现中央环保督察见刀见血来真格，各省对督察反馈都不敢怠慢，确保整改到位，责任追究到位。

　　三、解决环保督察制度实施中的问题，充分发挥其为地方环境保护保驾护航的作用

　　（一）区域环保督查中心作用有限，应赋予其行政机关地位

　　区域环保督查中心目前做的大量工作是对具体企业和项目进行检查，在环保部极具保留性放权的情况下，其职责实际上与环境行政主管部门交叉和重复，督促职能太弱。从组织法的角度考察，我国六个区域环保督查中心是国家环保总局派出的执法监督机构，受环保总局委托开展工作。区域环保督查中心事业单位的性质和“派出机构”的定位既无法律依据，也严重制约了督查职能的发挥，直接影响督查的效果。此外，区域环保督查中心并无真正意义上的执法权，更没有查办和处理权，这种督查效果可想而知。区域环保督查中心的法律地位、职权，最佳方案仍然将其设置为国家区域环保督查局，享有高于省级生态环保厅的法律地位，独立行使职权。唯有如此，方能真正发挥区域环保督查的作用。

　　（二）环保督察制度没有法治化，应当进行法治化改造

　　中央环保督察目前尚属“运动型治理机制”，虽然短期来看已经取得了不俗的成绩，但是，生态环境保护督察依据的规范是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《环境保护督察方案（试行）》，没有纳入法制化的轨道，欠缺法律、制度运作的可持续性和持久性。可以分别考虑行政层面制定规范从中央到地方环保督察工作的《国家环保督察条例》，从党法层面制定规范党内公职人员的《中国共产党环境保护督察办法》。

　　（三）环保督察反馈问题落实不力，应当着力解决

　　目前地方政府、企业等对于环保督察反馈的问题仍然存在观望、行动不够迅速、走过场、敷衍应付、整改不力或者虚假整改、表面整改、整改责任不落实等问题。要从以下几个方面解决这些问题：首先需要地方政府高度重视环保督察的反馈意见，从自身寻找问题的根源解决渎职失职问题；其次应当对违法违规企业进行检查督促，逐一解决其生产经营中存在的问题；再次要通过问责追责倒逼政府工作人员和企业遵守环保法律法规，履行环保义务，落实环保责任。

　　四、环保督察与精准扶贫不是对立的关系，长远来看可以推动实质意义上的精准扶贫

　　环保督察与精准扶贫短期来看、表面上看是矛盾对立的关系，因为环保督察可能将开设在贫困地区的污染环境的企业关闭，造成当地农民失业，地方政府GDP减少。但长期来看，环保督察与精准扶贫的目标都是一致的：

　　第一，环保督察强化环境保护，可以保护贫困地区的生态环境，确保“绿水青山就是金山银山”的环保目标；

　　第二，环保督察可以推动产业转型升级，淘汰落后产能，推行清洁生产，补齐垃圾转运、污水防治、工业企业废料收集等设施建设短板，发展乡村生态旅游，同样可以保证当地人就业和地方经济绿色GDP增长；

　　第三，长远来看，生态环境保护和物质脱贫同等重要。精准扶贫应该既包括帮助当地群众进行物质脱贫，也要确保生态环境免遭破坏。用牺牲环境的代价脱贫会带来群众身体健康受损、农作物受损等一系列问题。这些问题一旦出现，即便脱贫的群众又会重新返贫，进而导致脱贫-返贫的恶性循环。所以，某种程度上说，环保督察是通过强制性举措推动绿色发展，发现精准扶贫中的新情况，解决其中的新问题以推动实质意义上的精准扶贫。