随着社会经济的发展、城市化进程的加快，城市垃圾急剧增加，如何科学有效地处理城市垃圾已成为各国普遍关注的难题。2016年12月，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，要普遍推行垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。湖南省委书记杜家毫在湖南省十二届人代会上提出要着力缩小湖南在垃圾处理等“微建设”方面的差距，表明了对城市精细化管理的重视。近年来，株洲市不断探索，在垃圾处理监管体制上形成了“株洲模式”，以精细化管理推动城市“微建设”，走出了一条可复制、可推广的新路。

　　一、主要做法：垃圾处理“全流程”管理

　　株洲市实施从垃圾产生、清扫、运输、处理处置的全流程管理，目前城区生活垃圾清运量100%，基本实现密闭化收转运，生活垃圾无害化处理率从85%提高到100%，为城市正常运转提供稳定的社会公共基础服务。

　　1.垃圾处理“分类化”。 近年株洲不断推进垃圾分类处理，先后建成了医疗废弃物处理厂、垃圾焚烧发电厂，并动工建设了餐厨废弃物处理项目，启动了建筑垃圾综合利用项目，加快构建垃圾分类收集、分类处理新格局。

　　2.垃圾清运“不过夜”。据介绍，株洲市生活垃圾每天分上午、下午、夜间3次收集，送到转运站的垃圾必须当天运出，做到日产日清。目前，株洲市共有78个垃圾处理中转站，负责收集内5区的生活垃圾。一天之内，5区共清运200多车垃圾，1000多吨垃圾被运送到株洲唯一的垃圾填埋场南郊垃圾处理场。在此基础上，株洲进一步探索垃圾“直运直收”的“升级版”新模式，即垃圾不再经过中转，直接由全封闭的压缩车运往垃圾处理场，目前已在试行。

　　3.垃圾转运“全密闭”。垃圾的转运是很多城市面临的难题，生活垃圾如果露天堆放、转运，不仅造成环卫工人的重复劳动，还易造成二次污染。株洲垃圾运输采取密闭方式，在压缩、贮存和卸装等作业过程中始终处于封闭状态，没有垃圾脱落和污水外溢现象，对环境污染小，有效提高了市区生活垃圾储运的技术水平。此外，运输阶段利用数字城管GPS系统对运输车辆作业监管，运用网格化管理，实现城区垃圾100%清运率。

　　4.垃圾场检测“标准化”。目前，进入株洲南郊垃圾场的垃圾需经过严格检查，建筑垃圾或者医疗垃圾会被“拒之门外”；南郊垃圾场实行分区域单元逐层填埋作业；垃圾场还将定期喷药，并详细地记录在册。工作人员还定期对地下水、地表水和渗漏水进行检测，确保各指标达标。

　　5.垃圾“变废为宝”。株洲生活垃圾焚烧发电项目2014年投入使用，采用国际上最为先进的机械炉排风烧录垃圾焚烧工艺，烟气排放达到欧盟标准，每小时可发电1.65万千瓦时，扣除自用可上网供电1.35万千瓦时，年均可供电1.08亿度。此外，株洲市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目也在启动，一期每天可处理餐厨废弃物150吨，可实现年产生物柴油5567吨、甘油715吨、生物质燃料5082吨，产值可达3864万元。

　　二、主要经验：精细化管理“四部曲”

　　株洲城市垃圾处理“全流程”管理的成效主要有赖于精细化管理的“四部曲”。

　　1.厘清思路，做好精细化管理的顶层设计。株洲市对国家、湖南省相关规划和专项行动进行深入解读，在垃圾清运体系基本完善的前提下，进一步提升服务质量，大力推进垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾资源化利用、建筑垃圾综合利用、配套固废填埋场建设，积极筹备固废综合处理利用和垃圾分类工作，以衔接生活垃圾分类收运体系和固废综合利用体系，实现生活垃圾循环产业化。

　　2.创新制度，建立精细化管理制度体系。建立了“市-区-街道”三级管理体系：市城管局负责指导、监督、考评、协调垃圾清运管理；各区环卫部门负责管理垃圾清运作业和收运设施的运行维护管理等；街道办事处主要负责辖区内背街小巷和支路的清扫保洁工作监管。在2012年成立城管局二级机构株洲市垃圾处置监督管理处，负责生活垃圾焚烧发电厂等终端处理项目的前期工作、建设、运营等日常监管协调工作。这些为实现垃圾处理“建管分离、监管分开、块块为主、条条监督”提供了制度基础。

　　3.引入市场，形成政企协同的模式。目前，株洲市各区道路基本上实现政府购买服务。其中，清扫作业绝大部分采用市场化运作，道路清扫率在2013年已达到100%；垃圾收运工作已部分实现市场化运营，正在推进全面市场化。终端处理方面，株洲已签约的垃圾焚烧发电和餐厨垃圾资源化利用等项目均采用PPP或BOT模式建设。其中，株洲市焚烧发电厂项目2014年建成，至今已稳定运营两年多。市场化模式使政府从 “执行者”转变为“监管者”，减轻财政压力，提升公共服务供给质量和效率。

　　4.社会参与，力求多方共赢的效果。近年来，垃圾处理项目邻避效应日益突出，多地垃圾处理设施无法落地。株洲垃圾焚烧发电项目充分做好协调工作，考虑村民的合理要求，并组织村民到外地参观、公开环保标准、帮助修建便道及道路硬化、设置合理的环保防护距离、欢迎居民代表监督、建设教育基地等，提高了全社会参与城市管理的热情，形成全民支持和参与的局面。

　　三、存在问题：统筹、规划、融资、维稳方面求突破

　　目前株洲在垃圾处理方面仍然存在四大问题，这些问题在其他市州也同样存在，需要引起重视。

　　1.统筹不足，多头条块格局急需打破。目前固废管理分属不同部门，现有体制下难以形成统一有序的高效管理体系，已建项目布局分散，不利于形成循环利用的规模效应。例如，株洲市下辖各县（市）生活垃圾主要采用的是“村收、镇运、县填埋” 模式，每个县（市）都建设有一座标准垃圾填埋场，只负责本区域垃圾，而各县（市）生活垃圾产生量约300-500吨/天，达不到单独建设焚烧发电厂的规模，就需要建立跨县（市）统筹协调机制。

　　2.规划不够，设计的精细化程度和前瞻性待提高。株洲市垃圾焚烧发电厂根据2012年的990吨/天的垃圾清运量设计，一期规模1000吨/天，二期预留500吨/天。一期2014年刚建成，2015年发电厂实际处理量就达到约1100吨/天。预测到2020年，株洲市垃圾产生量将达1550吨/天，2030年将达3000吨/天。项目规模设计仅考虑筹备期的需要，未考虑中远期处理要求，导致项目设计滞后发展需求。

　　3.融资较难，需要引入和完善新的建设模式。生活垃圾无害化处理项目投资普遍在6000万元以上，但各项目融资渠道较为单一，主要依靠农开行贷款，放款进度实行报帐式，且贷款额度只能为投资总额度的80%，另外20%需业主自行筹集。目前虽然引入了BOT，PPP等模式，但在具体操作过程中，存在项目落地难、不规范等问题。

　　4.维稳隐患，易引发群体性事件。场址所在地居民担心生活垃圾场建成后会影响生活环境，往往反应强烈，处理稍有不慎将可能引发群体性事件。同时，按照建设部规定，对座落在垃圾处理场周边500米以内的居民进行搬迁，涉及搬迁补偿费用、征地、青苗及林木补偿、村民改水等费用，资金缺口较大，补偿不到位也易埋下隐患。

　　四、对策建议：以精细化管理提升城市“微建设”能力

　　加快推广株洲垃圾处理“全流程”模式，进一步增强湖南城市的服务属性，实施五大精细化管理举措。

　　1.强化规划引导，设计源头注重科学精细。出台《“十三五”湖南省城乡垃圾治理规划》《“十三五”湖南省城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，指导市州科学确定垃圾处理项目建设规模、技术方案，实现危险废物处理、再生资源利用产业等的省内统筹。引导有条件地区建设固体废弃物综合处理基地，集中处理包括生活垃圾、工业垃圾、危险废物、医疗垃圾、粪便垃圾、市政污泥、建筑垃圾等固废物。

　　2.加大统筹协调，试点垃圾处理的大城管治理机制。在长株潭等地区率先试点垃圾处理大城管治理机制，将固废管理纳入城管部门统一管理的事项。进一步划分省、市、县各级政府的职责，省级部门负责完善法律、法规和指导体系，制定省级规划，对跨市州项目及市级规划进行审批；市州部门负责落实市城区垃圾的收集、运输、处理及处置工作，制定市级规划，对市城区以及跨县（市）项目审批等；县（市）部门负责落实区域内垃圾的收集、运输、处理及处置工作等。

　　3.加快标准制定，在全省推行垃圾处理“全流程”标准化管理模式。建议将株洲城市垃圾“全流程”管理进一步标准化，推广到全省其他市州。并在此基础上出台《湖南省城市垃圾处理“全流程”管理标准体系》，并形成相应的指导性意见，对全省各市州的城市垃圾处理管理流程进行规范化、标准化引导。

　　4.引进PPP等新模式，突破融资和效率难题。在全省积极推广垃圾处理的PPP模式，完善政府、企业和社会多元化投入机制，积极鼓励社会资本和专业的垃圾处理环保企业参与，拓宽垃圾处理设施建设的资金投入渠道。

　　5.加强社会协作，营造全社会“共治共管，共建共享”的氛围。开展多形式主题宣传，倡导绿色生活方式，促进垃圾源头减量和回收利用。大力宣传推进生活垃圾资源化处理的成效，解除公众对垃圾处理项目带来二次污染的顾虑。广泛动员社会力量、构建共治共享、多元化参与的模式，避免“政府干着、群众看着”怪象。

　　（作者：湖南省人民政府发展研究中心课题组，文章来源“湖南省人民政府发展研究中心”。）