习近平总书记指出，“全面推进依法治国的重点应该是保证法律的严格实施”。我国80％的法律、90％的地方性法规和几乎所有的行政法规都由行政机关实施。法治政府建设是依法治国的重点，湖南法治政府建设是“法治湖南”的核心。近年来，湖南法治政府建设取得了一定成绩，但是对照《国务院全面推进依法行政卖施纲要》和党的十八届四中全会提出的法治政府的要求，还存在一些不容忽视的问题。正视和分析问题、调整对策对于进一步推进湖南法治政府建设具有重要意义

　　一、当前湖南法治政府建设中的主要问题

　　1.政府工作人员特别是领导干部法治观念不够强

　　近年来湖南大力推进法治湖南建设，出台和施行了以《湖南省行政程序规定》为代表的依法行政制度，但政府工作人员特别是一些领导干部的法治观念还没有完全确立起来，认为“湖南经济社会发展还比较落后，发展是第一要务，严格依法行政的条件还不成熟，依法行政会束缚手脚，阻碍发展”，“权大于法”的特权思想比较严重，不习惯条条框框约束。这些思想认识上的误区，导致了依法行政的重要性没有得到重视，政府和部门在落实依法行政的要求上打了折扣。目前湖南依法行政考核在政府绩效考核总分1000分中仅占20分值，权重偏低。作为各级政府和部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问的政府法制机构，在本轮政府机构改革中被弱化。有2个市政府法制办被合并设置，122个县市区中有113个县市区政府法制办被合并。

　　2.法治政府的相关制度还欠完善

　　(1)政府履职方面。省市县三级政府推行了权力清单、责任清单等制度，但是宣示意义大于实质意义，对于清单制度的落实没有有效的监督措施。(2）行政决策方面。《湖南省行政程序规定》规定了重大行政决策的五个必经程序，但对于决策事项只做了原则规定。大部分市州、县市区政府和部门的重大行政决策事项的具体范围和标准至今没有出台。决策者通过现场办公会、协调会、文件签批等形式规避重大行政决策程序。(3）政府合同方面。《湖南省行政程序规定》第93条至第98条对此做了原则性规定，政府合同管理缺乏具体、规范的制度。各级政府和部门存在大量的项目、投资、工程方面的政府合同。仅2015年，长沙市政府合同涉及金额就达800多亿元。政府合同管理中的漏洞很大，也常常伴随着权钱交易和腐败问题。2012年湖南省交通厅腐败案暴露的问题大量是围绕高速公路建设政府合同发生的。(4）行政执法方面。城市管理、食品药品安全、环境保护等很多领域的执法体制不顺，多层执法、多头执法、重复执法问题突出，比如环保、水利、农业等十几个部门都对水环境污染的管理有管理权。湖南虽然制定行政处罚裁量权基准4000余个，但不按基准执行、随意处罚现象仍比较突出。行政执法责任制没有发挥应有作用，执法不作为问题比较突出。2014年，沪昆高速湖南邵阳段特重大交通事故就暴露出了湖南有关地方政府及其相关主管部门履行安全监管责任不得力、不到位的问题。(5)政务公开方面。各系统、各领域尚无明确、规范的主动公开信息的目录，财政预决算、“三公”经费等重点领域的信息公开程度有待深化。依申请公开工作压力迅速增大，因信息公开产生的争议大量增加。2014年省政府共收到公开申请94件，因公开问题告省政府的诉讼案件为0件；2015年省政府收到公开申请185件，因公开问题告省政府的诉讼案件为8件，二者均有大幅度增长。(6）矛盾纠纷化解方面。地方政府和部门运用法治手段处理矛盾纠纷的制度机制还没有建立起来。全省的信访量仍处高位，与此同时，行政复议化解行政争议的主渠道作用远远没有发挥。2015年全省各级信访量达到32万件左右，但是全省受理的行政复议案件只有4600余件。(7）监督问责方面。监察机构在监督履职和监督执法行为上作用发挥不够。行政问责的力度不够，往往在发生重大事故与重大事件、造成重大负面影响和面临很大舆论压力下才启动实施行政问责。

　　3.行政执法队伍建设亟待加强

　　目前全省行政执法人员共有20多万人，但县市区执法人员的数量严重不足。县级政府执法部门中真正从事一线执法的人员一般只有2～3名，无法满足执法覆盖的需要。城管执法人员缺口大，临聘的协管员、辅助人员占50%左右。随着行政执法体制改革和执法重心向市县不移，现有基层的行政执法人员的数量更加难以适应新形势的需要。全省执法人员中很大一部分为军转安置人员，正式招录的少，有法律背景的人员更少，素质参差不齐，难以满足严格执法的需要。

　　4.法治政府建设的外部环境需要进一步改善

　　当前人大代表履职未步人常态化，人大在监督政府依法行政上还没有发挥应有的作用。在调研中，有人大代表甚至提出“我是人大代表，要与政府保持一致，不怎么方便发表意见，请找别的人”。法院系统则在具体审判过程中没有参照适用《湖南省行政程序规定》等省政府规章，导致这些制度难以发挥司法效力。突破规则、不愿通过法律途径解决问题的社会风气盛行，对依法行政制度的落实产生了负面影响。

　　二、对策建议

　　1.加强学习培训，切实增强政府工作人员特别是领导干部这一“关键少数”的法治观念

　　加大学法培训力度，建立并严格实施学法培训的学时、学分制度，充分运用案例教学、庭审观摩等灵活有效的形式和方法，从思想根源上消除对于法治的片面甚至错误认识，使政府工作人员真正尊重、重视法治，并应用到政府行政工作中去。

　　2.加强督促考核，着力加大法治政府建设的推动力

　　采取高层推动的办法，真正落实各级政府和部门主要负责人推进法治政府建设第一责任人制度，真抓法治而不是敷衍应付。结合推进政府法律顾问制度，探索通过设立政府法律顾问室，合理调配人员编制，解决好市县政府法制部门机构人员编制偏少的问题，切实保障基层法治政府建设任务不落空。建立《湖南省法治政府建设指标体系》，将法治政府考核在绩效考核中的分值提高到10%，对地方和部门发生依法行政重大违法案件的实行一票否决，并由政府部门以外的第三方机构，对各级政府依法行政情况进行评估，每年向社会发布评估报告。

　　3.完善和落实“一规划两规定六办法”，取得依法行政的实际工作成效

　　一是完善以权力清单和责任清单为重点的督察监督制度，将其纳入对各级政府和部门的绩效考核范围。二是重点推进重大行政决策目录化管理，将各级政府和部门的重大行政决策事项进一步细化。制定实施《湖南省重大行政决策责任追究办法》。三是制定出台《湖南省政府合同管理办法》，明确政府合同的范围、签订程序、审查内容和审查标准。四是推进食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产等领域综合执法。开发行政执法网上运转系统，将执法程序、操作流程和裁量权基准全面公开。五是修订和严格落实《湖南省实施＜中华人民共和国政府信息公开条例＞办法》，进一步明确、细化公开目录、内容、方式和公开程度。六是健全完善信访事项分离工作机制，引导涉法信访事项进人法治化轨道。七是严格落实《关于实行党政机关领导干部问责的暂行规定》和《行政机关公务员处分条例》，推进监督问责的常态化、制度化。

　　4.加强执法队伍建设，切实提高执法人员的执法能力

　　在推进行政执法体制改革和执法重心下移过程中，在机构编制总额内合理划转、调配给承接执法任务的单位以必要的执法人员。建立行政执法资格网上考试系统，严格执法人员培训，切实提高执法人员的法律和业务知识水平。建立激励约束机制，严格按照优则奖、劣则罚的原则，打造一支政治合格、作风过硬、纪律严明、业务精通、廉洁勤政的综合行政执法队伍。

　　5.优化外部环境，不断营造法治政府建设的良好氛围

　　进一步推动人大代表积极履职，主动监督政府。督促法院在审判案件时要加强对《湖南省行政程序规定》等省政府规章的参照适用，确保依法行政制度发挥司法效力。积极开展民主评议、电视问政、听证质询等活动，加强媒体监督力量。探索以案说法等有针对性、实效性的法治宣传方式和途径，引导全社会增强法治意识。

　　（作者系湖南省社会科学院人力资源所研究员，文章原标题为《当前湖南法治政府建设中的问题及对策》。文章来源：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2016年第七期。）