习近平总书记指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”湖南始终高度重视扶贫开发工作，加快贫困地区发展、帮组贫困群众脱贫致富一直是省委省政府工作的重中之重。为实现全省596万贫困人口到2020年如期脱贫，必须要坚持党的领导，凝聚社会力量，采取一切办法，才能打赢好这场扶贫攻坚战。

　　一、瑶族地区扶贫开发工作的基本现状

　　（一）大形势：全省扶贫开发工作取得阶段性成果

　　2013年11月3日，习近平总书记来到湖南凤凰县廖家桥镇菖蒲塘村、花垣县排碧乡十八洞村考察扶贫工作，并在十八洞村首次提出“精准扶贫”重要思想。湖南省委省政府扎实推进精准扶贫精准脱贫，经过三年的努力，扶贫开发工作取得了阶段性成果。2016年4月，湖南省副省长蔡振红在“在全面建成小康社会进程中扎实推进农村扶贫供给侧改革”专题调研报告上，介绍了湖南省在扶贫开发工作中取得的阶段性成果。近年来，湖南持续加大对扶贫攻坚的力度，逐步完善政策体系，通过建档立卡、强化保障、加强驻村帮扶等方式夯实工作基础，扎实推进“五个一批”，不断增强社会合力等方式，三年减贫345万人，农村贫困人口总量降到465万人。全省扶贫工作取得显著成效。

　　（二）小局面：瑶族地区扶贫开发重难点问题难突破

　　瑶族地区是典型的“老、少、边、山、穷”的地区，作为全省少数民族和贫困人口最集中的地区，区域内经济发展落后，贫困面广程度深，多种社会矛盾与问题并存。在瑶族集中居住地涉及区域贫困、深度贫困与少数民族发展问题。瑶族聚集区内自然条件恶劣，人们生存条件差、基础设施薄弱、经济发展落后、人口素质偏低、公共服务滞后，是全省经济协调发展中短板的短板。先天不足与后天发展畸形，导致片区成为了全省扶贫攻坚工作最难攻克的难关。一般的常规的帮扶政策和扶贫手段难以对片区扶贫脱贫起到作用。作为整个湖南省实现脱贫目标和全面实现小康社会的一个巨大挑战，要打赢扶贫攻坚战就必须战胜这个挑战。

（炎陵县中村瑶族乡洞口村的黄桃产地。）

　　二、瑶族地区扶贫进入攻坚期，面临问题复杂化

　　随着全省扎实推进精准扶贫精准脱贫工作，经过这几年的全省上下的不断努力，扶贫工作呈现出不同的状况。对于容易脱贫的地区和人口都已经脱贫，剩下的贫困人口的脱贫难度明显大于之间的脱贫人口，瑶族地区属于脱贫难度大的区域，需要解决的问题也逐渐的变得越发复杂，呈以下几个特点：

　　1、贫困人口数量相对较大。截止到2015年5月31日，湖南省江华瑶族自治县建档立卡的贫困人口为26893户101941人，贫困发生率为22.7%,贫困人口超过全县人口的五分之一。在整个湖南地区属于贫困程度较深的县域。至2016年9月，江华瑶族自治县减少贫困人口4.77万人，虽然扶贫工作取得一定成效，但是由于贫困人口基数大和时间紧迫，导致扶贫任务重，攻坚难度大。

　　2、发展基础薄弱，扶贫开发进入瓶颈。大部分存在扶贫脱贫难的的地区由于地理位置、环境恶劣等诸多因素限制，近年来在扶贫开发工作中，水、电、路等基础设施虽取得发展，但是相比较而言，仍处于相对落后。在边远山区和少数民族聚居区存在饮水不安全和饮水困难等问题，多数自然村仍未修通公路、未实施农网改造以及处于通信信号盲区。由于发展底子过于薄弱，基础设施发展在短时间见效慢，扶贫开发工作处于瓶颈。

　　3、致贫原因复杂导致脱贫难度增大。经过多年的扶贫脱贫工作，对于容易脱贫的地区和人口都已经脱贫。剩下的都是脱贫难度大的。当前剩余贫困人口致贫的原因主要有三点：一是由于生活在条件险恶的地区，该类地区往往交通不便，资源匮乏，人地矛盾尖锐，区位条件差，受环境制约大，收入来源单一。二是生活在深山区、地质灾害频发地区，因灾致贫。三是缺乏必要的劳动能力，在边远落后山区，贫困人口往往是老、弱、病、残等患有身体疾病或者精神疾病的因此丧失的必要的社会劳动能力导致贫困。这三类贫困人口脱贫难度大。

　　4、民生保障难到位，返贫现象严重。一是因病返贫现象严重。当前社会保障机制还有待完善，基层医疗保险和医疗救助任有待加强。二是因灾返贫。返贫主要出现在贫困面积大的贫困山区。瑶族集中居住地中有相当一部分地区属于自然灾害多发地区，生产、生活条件差，抵御自然灾害的能力低，一遇灾害就容易造成大面积的返贫。

（永州市江永县兰溪瑶族乡。本文图片来源：红网）

　　三、打赢瑶族地区扶贫攻坚战的战略方案

　　结合目前瑶族地区扶贫开发的现状和重难点问题，提出四个实质性的方案：

　　必须推动扶贫工作机制创新。当前扶贫开发已经到了攻坚冲刺期。一般的常规的扶贫政策和扶贫手段难以发挥作用。因此，必须突破原有的思想观念、体制机制的束缚，创新扶贫工作机制和方法。对于特别贫困地区在特殊时期要实行特殊办法。要充分会会政府主导与市场主体结合起来，积极吸引各类资源要素、市场主体、金融机构、政策资金等向贫困地区倾斜。鼓励扶贫经济组织与贫困农户建立利益联结机制，实施直接帮扶、委托帮扶、股份合作等方式。进一步创新扶贫资金使用管理机制，整合社会各类资金资源，集中解决当前的比较突出的贫困问题。

　　必须把人才引进作为一个战略方案。习总书记提出“治贫先治愚，扶贫先扶智”，贫困地区的人口受教育程度低，教育扶贫是从根本上的提高当地贫困人口的智力水平。但是时间的紧迫性，在无法快速提高当地贫困人口的智力水平的情况下，必须积极引进人才，从外部推动当地贫困人口整体智力水平的提升，以人才带动当地扶贫事业的发展。这也是四跟四走中的贫困对象跟着能人走的要求，没有能人就必须要从外来引进。而要做到这一点，必须要完善人才引进机制，提高人才的福利待遇水平，做到“柔性引智”，确保发挥人才的积极能动作用。

　　必须坚持区域发展与扶贫攻坚协同发展战略。通过区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发带动区域发展。要啃下片区扶贫开发这块“硬骨头”，必须做好：第一，加大对瑶族贫困地区扶贫开发投资和政策支持力度。以县委县政府牵头，设立片区扶贫攻坚专项资金，收拢拳头再发力，集中力量解决好限制瑶族地区发展和扶贫攻坚中最突出的问题。特别是进一步加强对农村生产生活设施建设包括公路设施，电网改造等，以及要加大对区域内教育、卫生、医疗、社保等基本公共服务供给的力度。通过实施一系列重大民生工程，改善贫困地区人们的生活水平。这是第一步，解决好老百姓的生存生活问题。第二，建立合理的产业扶贫利益分配机制。这几年通过扶贫开发，瑶族地区内的资源优势开始显现。县委县政府在片区大力发展产业扶贫，包括特色农业扶贫，旅游产业扶贫，这些产业扶贫虽然带动一大批人的收入有所提高，但是要真正的使产业扶贫效益最大化，还必须要建立合理的产业扶贫利益分配机制。这是第二步，提高片区贫困人口的收入。第三，必须要高度重视区域内少数民族的教育扶贫。要从根本上解决贫困人口的发展问题，必须立足长远，大力发展教育，争取通过一代人或者几代人的努力，通过教育扶贫逐步提高人口的文化素质以及生产劳动技能。这是第三步，从根本上提升贫困人口的内在潜力和发展能力。因此，做好“一二三步走”战略是攻克瑶族地区扶贫开发难关的关键。

　　必须建立健全一整套保障措施。一是政治保障。社会主义的优越性在于能集中力量办大事，过去我们发挥政治优势在扶贫攻坚上取得了显著成果。进入扶贫攻坚期，也必须提供强有力的政治保障。这要求要做到盯紧脱贫目标，压紧压实各级领导的责任，同时要实现严格的扶贫考核督促问责制。二是经济保障。要实现脱贫目标，必须以雄厚的经济为基础。过去改革开放三十多年为我们今天扶贫开发奠定了物质基础。但是作为一个如此巨大的工程，仍然还需要投入大量的人力物力财力。因此，瑶族地区要打赢这场扶贫攻坚战，除了省、市财政的支持外，必须要积极争取一切能争取到的资金支持。三是法治保障。法治是市场经济的内在要求，对促进经济健康发展至关重要。对于各级党委政府和党员干部来说，着力提高经济工作的运作能力和操作水平，圆满完成扶贫脱贫工作的各项目标任务，一个重要方面就是要充分发挥法治的保障作用。瑶族地区各县市要结合自己的实际情况，出台相关的扶贫开发条例，为扶贫开发工作提供法治保障。

　　(作者单位：中共湖南省委党校经济学教研部)