随着我国经济进入新常态，维持增长的传统要素与经济结构发生变异，推进城乡一体化必将成为新常态下的新亮点。由湖南省社会科学院、湖南省农村发展研究院研究，社会科学文献出版社出版的《湖南城乡一体化发展报告（2014～2015）》蓝皮书首发式于2015年7月10日在长沙举行。蓝皮书分析了湖南省2014年城乡发展一体化的实践模式与发展趋势，总结了湖南以县域为节点推进城乡发展一体化发展的经验和特色，探索了湖南以城乡资源要素优化配置为关键、以县域为主战场的城乡一体化发展路径，开展了城乡一体化示范县的实证研究，描绘了湖南省城乡发展一体化新蓝图。
　　
　　湖南举措：顶层设计与基层探索良性互动
　　
　　加快推进城乡一体化，是实现湖南由农业大省向经济强省转变的必然途径。而体制机制的束缚已经成为推进城乡一体化发展的最大障碍。蓝皮书认为，湖南近年来在推进城乡一体化上以全面深化改革为动力，坚持顶层设计与基层探索良性互动、有机结合，不断破除城乡二元体制，统筹城乡发展，积累了推进城乡一体化的有益经验。
　　
　　蓝皮书指出，湖南省委、省政府紧紧抓住全面深化改革的“政策红利”，以体制机制创新为抓手，从建立现代农业产业体系、完善农村土地管理制度、优化城乡资源要素配置、促进城乡基本公共服务均等化等层面进行顶层设计，出台了一系列政策，推进土地制度改革和经营体制创新，促进资源要素向农村配置，构建农村要素市场体系，支持培育新型农业经营主体，鼓励多形式推进农村土地有序流转，积
　　
　　极发展适度规模经营；推动县乡流通再造，构建布局合理、结构优化、功能齐备的县乡流通体系；深化收入分配制度改革，提升基本公共服务水平和均等化程度，加快建立健全符合省情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；积极推动武陵山贫困片区农村社会事业发展，帮助片区破解发展“瓶颈”、增强发展后劲、构建后发优势，由此逐步构建城乡融合的体制机制，为形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系提供了有力保障。
　　
　　正是在省委、省政府出台的一系列推进城乡发展一体化的政策措施激励下，全省各地紧密结合本地实际，以实干推动“政策红利”转化为发展成果。尤其是县市基层大胆探索创新，发挥群众的主体作用和首创精神，在推进农业农村改革方面不断取得新的突破。鉴于农业经济组织的规模化演变以及专业化发展在推动湖南城乡一体化发展中占有重要地位，蓝皮书选择嘉禾普满模式、沅江草尾模式、衡阳安邦农业模式、资兴永发模式、望城光明模式、湘西德农模式、湘潭县的家庭农场模式和土地承包经营权流转抵押贷款的资兴模式为研究样本，分析了湖南城乡一体化进程中具有典型意义的农业组织发展模式创新。农业经济组织的演变案例说明，家庭经营与规模经济、现代生产组织并行不悖，其行为逻辑与现代经济组织是兼容的，这些基层、群众创新利用不同的合约将各种生产要素进行重新组合，形成新的生产能力，提升农村短板，给力城乡一体化。蓝皮书认为，基层和群众首创丰富了湖南城乡一体化发展实践。
　　
　　湖南省委、省政府抓住全面深化改革的历史契机，既加强顶层设计，又尊重基层和群众的首创精神，推动湖南城乡一体化发展取得了新的成就。蓝皮书对此进行了定性分析，总结了湖南城乡经济稳步发展、城乡产业良性互动、城镇化水平不断提高、城乡生活水平同步提升、城乡环境同治初见成效、城乡公共资源均衡配置取得进展等主要成效。
　　
　　综合评价：城乡融合加快但问题凸显
　　
　　当前，湖南的城乡关系正经历着深刻的变化。从二元经济理论的视角来判断，湖南处于城乡一体化融合进程中，由于各市州的地域差异，湖南的城乡融合呈现出比较复杂的局面。蓝皮书构建了从内容上包括城乡空间一体化、经济一体化、社会一体化、环境一体化四个二级指标与城市化水平、交通网密度等17个三级指标，从功能上既可以反映城镇与乡村在空间、社会、经济和生态发展过程中的相互作用，又可以描述城乡互动发展各方面现状的城乡一体化评价指标体系，采用两步主成分分析法对湖南14个市州城乡一体化水平进行了测度和聚类评价。
　　
　　从评价结果来看，湖南省城乡一体化正呈现出较好的发展态势，在城乡经济、社会和生态融合方面均有良好表现。一是城乡经济互动不断加快。经济发展保持较高速度，发展质量有较大提升，湖南城乡发展正由二元分割向城乡一体化发展转变。农村就业结构发生了重大改变，农村劳动力不断流向城市，第一产业劳动力不断流向其他产业，湖南城乡经济一体化过程已经开始加速。二是城乡社会融合逐渐提速。城乡社会一体化稳步推进，城乡社会保障支出的适配人群的数量出现大面积的减少，成为城乡社会一体化稳步推进的有力佐证。现代快递业和电子通讯行业的城乡一体的发展势头良好，快递的服务网点已经由一线大城市的成熟区逐步向小城市乃至农村拓宽。三是城乡生态一体化有序推进。尤其在单位能耗、环保项目数、城市绿化、供水普及率等生态环境一体化等方面成绩显著，彰显了湖南力求经济发展过程中绝不以牺牲环境为代价的绿色发展理念。
　　
　　评价发现，湖南城乡一体化还存在一系列的不平衡现象。一是湖南省城乡一体化发展过程中，经济、社会、空间和生态环境一体化呈现非均衡发展态势。不同于与经济一体化、生态环境一体化和空间一体化较快发展态势，社会一体化发展相对滞后，已经制约了湖南城乡一体化总体进程。二是湖南全省城乡一体化进程地域差异显著。湖南省各市州城乡一体化相对得分总体呈现由长沙依次向外围递减的趋势。长株潭地区城乡一体化水平显著优于湖南其他地区，长沙市城乡一体化水平最高，其城乡发展收敛程度远优于其他城市，具有较强的引领作用，处于全省的第一梯队。湘南地区处于产业承接地段，加上便利的交通优势，其城乡一体化发展具有自身的特色，衡阳、郴州属于全省的第二梯队。湘西地区由于地理位置不优越以及自身经济基础薄弱等因素，城乡发展一体化水平较低，处于城乡一体化发展的第三梯队。三是湖南城乡一体化进程空间差异明显。湖南各市州在城乡一体化发展趋势中的城市化、交通一体化、市场流通上的地区差异仍然非常明显，长沙城乡空间一体化评价值是湘西自治州的近3倍；株洲城乡空间一体化评价值是怀化的2倍多。
　　
　　在定量评价与定性分析的基础上，蓝皮书认为，尽管湖南城乡一体化发展的成绩斐然，但现阶段依然存在亟待解决的诸多问题。一是城乡资源要素配置失衡现象仍然明显。农村资金大量流出，城乡劳动力与技术要素配置不均，城乡土地要素流向单一。二是城乡二元经济结构仍然突出。城乡产业分割现象仍然明显，就业结构演进与产业结构演进不协调，城乡居民收入差距和消费差距仍然较大。三是公共服务城乡差距仍然较大。农村教育、医疗卫生、社会保障、基础设施条件仍然比较滞后。四是城乡生态环境形势仍然严峻。尽管整体环境状况好转，但部分指标还在恶化，特别是农村环境整治刚刚起步，农业面源污染形势依然严峻。
　　
　　湖南推进城乡一体化过程中，经济一体化、社会一体化、生态环境一体化和空间一体化是相辅相成的，空间一体化、生态环境一体化的推进可以降低交易效率、促进分工，对经济一体化起促进作用，而经济发展必将促进空间一体化、生态环境一体化的进程。蓝皮书认为，基于当前湖南依然处于城乡对立的二元化发展阶段的现实，湖南省城乡一体化发展应是以经济一体化为主体，统筹空间一体化、社会一体化、生态环境一体化等其他方面的过程，既要有重点，也不能抛弃其中的某个方面。
　　
　　湖南特色：城乡一体化以县域为突破口
　　
　　基于湖南绝大部分国土在县域、绝大部分人口在县域、经济基础在县域，且各县域的资源禀赋和发展基础千差万别这一特征，湖南以县域为城乡一体化主战场，积极推进县域城乡一体化发展，确立了嘉禾、湘潭、汉寿、资兴等一批城乡一体化试点示范县市。蓝皮书深入探索了湖南以县域为突破口的城乡一体化模式，对典型县市各具特色的城乡一体化发展实践进行了实证研究。
　　
　　衡山县的开云镇、南岳区的南岳镇、衡东县的新塘镇是一个密不可分的旅游经济整体，相互之间的关系紧密。推进大衡山“南岳－开云－新塘”城镇带一体化，是新形势下对国家新型城镇化战略的有益探索，对于发挥南岳衡山的世界品牌效应，打造湖南新的经济增长点，推进区域全面协调发展具有深远的现实意义。研究者分析认为，当前大衡山城镇化发展中区域条块分割、区域各自为政、工业化水平低、可利用土地分布不均等问题凸显，需要以市场化为路径，以泛旅游产业为引导推进大衡山特色城镇带一体化发展。在具体路径上应着力打造旅游产业集群，建设复合型旅游目的地，推进城镇景区化，开发旅游综合体，推进城乡融合，加快户籍改革，优化区域环境，建立全方位合作机制。
　　
　　资兴市把推进城乡一体化工作重点落在“十镇百村”的示范建设上，全力推进城乡规划建设、产业发展、生态环境、公共服务、创业就业、社会管理的“六个一体化”建设和农村产权制度改革、城乡户籍制度改革、生态资源权利置换改革“三大改革”。同时，资兴鼓励基层组织创新，众兰香蔬菜专业合作社发展就是例证。资兴市城乡一体化总体评价数据表明，资兴市在城乡一体化过程中，注重空间、经济、社会融合、生态环境等几个方面的综合发展，从而达到了城乡一体化的实践意图，并成为湖南省唯一跻身全国62个新型城镇化综合试点的县域单位。研究者也分析了资兴市城乡发展一体化面临的主要问题，提出应进一步深化权利置换制度改革，探索工业园区产业共性技术共享机制，推进劳动力与其他生产要素的重新组合，加快农村剩余劳动力转移，建设特色乡镇，发展特色农业产业，完善城乡金融体系。
　　
　　处于长株潭城市群区域中的湘潭县，推进城乡一体化具有独特的优势，也取得了新的成效，现实问题主要是经济整体实力不强、城镇化落后工业化发展、乡村治理机制不健全、人才队伍支撑能力不足。未来发展应探索“1小城镇+n个中心镇+m个小村镇+丘陵山地散居”的城镇化道路，并着重推进国企改革和土地经营、加快产权改革、加强村镇发展规划、推进农村基层组织建设、引导资源要素向农村流入、加快发展现代农业、推进基本公共服务向农村覆盖。研究者提出，湘潭县在发展现代农业上走“城乡一体的生态农业”道路，是突出“两型县示范，城乡一体发展”的必经之路，要融会传统农业精华发展现代生态农业，引导农户发挥传统种养优势进行生态种养，完善生态农业规划体系。
　　
　　嘉禾县是湖南推进城乡一体化实践较早的县域。近年来，嘉禾县以“六同六变”的城乡一体化实践路径和“八个一”、“十有”的镇村一体化发展方式，通过扩大招商引资、支持返乡创业、扶持传统产业、加快小城镇建设等举措，大力推进城乡一体化，取得了良好成效。研究者运用SWOT分析法定性分析了嘉禾县城乡一体化所处环境、面临的机遇及挑战，并就加快嘉禾县城乡一体化提出了相应的对策建议。鉴于近年来嘉禾县在积极推进以改善民生和创新社会治理为重点的社会建设中取得的成就，研究者总结了其社会建设的经验，并针对存在的社会建设思想认知不全、全面小康实现程度非均衡、农村社区建设瓶颈、教育均衡发展不足、农村医疗卫生现状滞后等问题，提出理顺社会建设的体制机制，推进新型农村社区建设，优化城乡医疗、教育资源配置，加快户籍制度改革，推进平安嘉禾建设等对策建议。
　　
　　汉寿县紧紧围绕“工业强县、城镇兴县、旅游活县、幸福汉寿”主战略，积极推进城乡一体化建设，城乡经济发展、交通基础设施建设、信息化建设、生态环境协同治理、建设用地市场一体化改革、民生保障均取得了新的突破。针对其在小城镇发展、金融支撑、农业产业化、城乡商品市场流通体系建设、城乡公共服务供给等领域存在的诸多问题，研究者提出了推进城乡交通同网、城乡信息同享、城乡生态环境同建、城乡金融一体化、城乡劳动力市场一体化、城乡建设用地市场一体化、城乡商品市场一体化、城乡社会保障一体化发展的对策。基于汉寿县在农村土地改革方面已经开展了相关探索，研究者认为汉寿县应积极争取在农村集体经营性用地入市方面改革试点，以加快城乡一体化进程。
　　
　　战略布局：以区域一体化构建城乡一体化新格局
　　
　　在过去30多年的经济发展中，县域竞争模式是湖南县域经济发展的动力机制，但是，“行政权利+市场激励”发展模式的弊端也非常明显，阻碍市场主体经济自由联合、统一市场形成的现象时有发生，从而产生了区域之间协调发展的公共问题。蓝皮书认为，湖南应以区域一体化构建城乡一体化发展新格局，推动各县域实现从竞争到协作的一体化发展转变。
　　
　　加快城乡资源配置的市场化改革、城乡产业融合、城镇基础设施建设向农村延伸、城乡生态一体化，是推进湖南城乡一体化发展的迫切需要。蓝皮书认为，在湖南城乡资源配置的市场化改革方面，应建设统一规范的公共资源交易市场，建立城乡统一的土地要素市场，盘活城乡各类低效或者无效的土地资源，整合城乡金融资源，构建各类规范地要素交易市场。在城乡产业对接方面，应加快产业集聚步伐，积极构建以资产、商业信誉为联系纽带，促进城乡产业结合的产业组织形式，推进农业产业化经营，建立城乡产业互动的协调机制。在统筹城乡基础设施建设方面，应着重于农村饮水安全工程建设，推进农村电网改造升级工程，联通城乡公路网络，加强农村宽带网络建设。在城乡生态环境一体化建设方面，应加快城乡产业的生态循环化发展，推进城乡发展一体化的生态体系建设，全域推进城乡生态环境综合整治，构建城乡一体化发展的生态文化，创新城乡生态保护一体化发展机制。
　　
　　基于区域一体化的重要意义与发展形势，构建湖南城乡一体化发展新格局需要把重点放在区域一体化的战略布局上。蓝皮书建议，将湖南划分为环洞庭湖区域、长株潭区域、湘南区域、衡邵走廊区域以及湘西区域五大区域，健全完善五大区域城乡规划“一套图”制度，形成区域城乡一体化规划先导机制。建立超越地方利益的区域协调机制，实现区域产业协调发展；健全“点轴经济体系”，形成跨区域的基础设施共享机制。加大户籍管理制度、土地管理制度、城乡社会保障制度等制度改革创新力度，形成要素配置一体化机制。发挥区域特色优势，构建区域城乡一体化发展战略支撑，特别是要形成以“大衡山增长极”为核心的“大湘南经济圈”，带动整个大湘南的开发和发展。在推进区域城乡一体化发展的行政体制改革方面，设立专门处理区域公共问题的联合机构；推进“郊县改区”等配套改革，加快“扩权强县”的步伐；科学规划省直管县体制改革，推进地级市和县分治；稳步推进“镇改市”改革试点。
　　
　　（执笔人：陈文胜、王文强、邝奕轩、刘祚祥。文章首发湖南省农村发展研究院中国乡村发现网。）

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