一、问题的提出
　　
　　农村宅基地不合理利用是伴随着改革开放多年来出现的土地资源利用不充分的一种现象，它不仅涉及土地资源有效配置问题、耕地的动态平衡问题，还涉及农村村落形态发展、城市化问题，以及生态、社会和经济的可持续发展问题。
　　
　　国外文献较少提及“宅基地”一词，类似研究侧重于三个方面：Vesterby、WasilewskiA分别论证影响欧美发达国和东欧经济转型国农村居民点用地增长的主要因素，前者是收入水平提高、低利率及低通货膨胀率等，后者是农业生产率下降、土地立法权力下放、对土地控制减弱；JerryJohnson、Paquette则致力于耕地保护及规划等政策干预管制措施的研究，采用土地使用预测模型分析特定区域农用地永恒保有计划（CRP）实施对控制农村居民点增长的显著效果；Bonfanti、Niroula、Sklenicka、Miranda等对乡村土地整理的水土保持效果机理，以及土地整理与土地景观变化、农村发展等方面关系进行广泛研究。国外相关研究与中国国情有一定差距，但其实证研究方法和理论研究思路等为我们提供了有益借鉴与参考。
　　
　　国内文献的研究主要基于三个方面：朱红波、刘祖云、张晓山、刘庆、蔡智等从省域范围来研究农村宅基地利用与流转状况及其影响因素，认为我国农村宅基地普遍存在粗放型使用，其主要引致因素是城乡二元结构、规划缺位、宅基地产权不完整且无偿取得与不能流转、农村社会保障体制不完善、法律政策不健全及行政管理滞后等；欧阳安蛟、曹阳、袁志刚、杨庆媛、周其仁、项继权、韩康等从城镇化转型发展视角研究农民宅基地流转与城乡土地资源要素优化配置的关系，主张建立以激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制、农村土地收购储备制度、城乡建设用地挂钩流转制度等宅基地市场化改革设想。
　　
　　综合来看，国内外研究虽然取得很多有益成果，但还有三方面不足：运用发展经济学的二元经济结构理论和人力资本与土地资本相关性理论、制度经济学的产权理论对各类不同发展水平地区宅基地有偿流转与利用现状综合分析较少；，从宅基地使用者（农户）的意愿和行为视角来探究深层次原因，落实中央“保障农户宅基地用益物权，探索农民增加财产性收入渠道”研究较少；对宅基地退出补偿机制及其路径拓展和深化需要进一步探索。本文拟以“四化两型”为研究背景，对湖南农村宅基地节约集约利用问题进行有益的探索。
　　
　　二、湖南农村宅基地利用与管理存在的问题
　　
　　（一）粗放型使用宅基地状况
　　
　　随着新型城镇化的不断推进，越来越多的农村居民定居城市生活，农村宅基地闲置浪费问题更加凸显。全国第二次土地调查结果显示，1996~2008年，我国农村人口减少近1.3亿人，但农村住宅用地却增加近75000公顷。其中，湖南省农村人口大约减少400万，大多数地区农村住宅建设用地总面积增加比例较高，如宁乡县农村宅基地总面积由1996年的5000公顷增长至2009年的6000公顷。
　　
　　湖南现今农村宅基地粗放型使用，具体表现在以下几个方面：
　　
　　（1）“空心村”。农户占用耕地，在村庄外围建设住宅的现象频频发生，使得村庄不断向外扩展，形成村庄内部大量的房屋闲置，破旧不堪，而村庄外围新房参差不齐的现象。
　　
　　（2）无序建设。村庄布局混乱、随意性大、没有统一规划，出现沿公路建房和沿学校建房、宅基地和耕地相间分布的现象，村庄公共设施建设也不健全，影响了广大农民生活环境和生活质量的改善。
　　
　　（3）违章建房。一些农民为了在自己承包的耕地上建设新的楼房，先将耕地闲置、任其荒芜，一两年以后再以荒地或空地申请宅基地，绕过国家规定，获取宅基地使用权，达到非法占用耕地建住宅的目的。
　　
　　（4）人均宅基地面积超标，一户多宅。湖南农村人口减少以后，农村住宅建筑面积总量不但没有下降，反而大幅上升，农村人均住宅面积达到185，远远超过国家标准。
　　
　　（二）宅基地粗放使用引发的问题
　　
　　（1）宅基地利用率很低导致土地资源浪费严重。由于宅基地的转让和买卖受到法律的限制，而且农村宅基地价格很低，大部分农民都是无偿获得使用权，多占的宅基地基本处于闲置状态，而与此同时，有的农户新建房屋却无地可用，结果只能侵占自己承包的耕地，造成了土地资源的巨大浪费，对农村的生态环境造成了很大的破坏。
　　
　　（2）宅基地大面积闲置造成土地资源浪费，土地的边际效益递减。我国现有农村宅基地面积大概有两亿亩，其中处于长期闲置状态的占12%—15%。另外我国有关农村宅基地的管理办法规定，农村的建设用地只能在集体组织内部流转，不允许本村以外的组织或者个人进入，这样强硬的非市场化使得闲置的宅基地不能迅速地流转，在一定程度上减少了农民的收入。
　　
　　（3）城乡土地市场不平衡，宅基地隐形交易频繁。城镇化造成城乡土地市场不平衡，使得闲置宅基地的流转成为了可能；农村宅基地的大量闲置，使得其经济价值得不到实现，城市的用地紧张，土地资源紧缺，使得闲置宅基地流转有了必要的条件。虽然国家明令禁止宅基地使用权的非法交易，但是实际中，在隐形市场上存在着大量的宅基地使用权交易现象，尤其是城乡结合部和大城市的郊区，“小产权房”就是一个典型的例子。
　　
　　（三）农村宅基地粗放使用的成因
　　
　　1.传统观念及农民生活状态的变化
　　
　　（1）传统思想观念对农民的影响。尽管土地管理法中规定农村的耕地和建设用地都属于农民集体组织，但现实操作中，大部分农户都认为宅基地属于他们个人所有，是祖辈留下的遗产，是他们的私有财产。建房就成为农民毕生的目标，而且一代代下来，房子越建越多，宅基地的闲置浪费面积也越来越大。
　　
　　（2）农村常住人口结构的变化。一是人口的农转非。这些人口的房屋常年处于空闲状态，但因其闲置的宅基地是通过合法途径得到的，村委会没有出面收回，使得这些宅基地难以复耕。二是劳动力在城乡间的转移。他们中有一部分选择在城市定居下来，但不会愿意将自己的宅基地无偿交给集体；另一部分选择在老了回到农村居住，这样他们就不会出售其在农村的房屋，但打工期间房屋就会闲置。
　　
　　2.宅基地相关制度和法规存在缺陷
　　
　　（1）宅基地产权制度不完善。一方面，宅基地产权主体虚设。根据法律规定，符合农村宅基地产权的所有者代表条件的主体有着多方，包括所在地乡镇政府、村民委员会和各农民生产小组在一定程度上都扮演着宅基地产权的所有者。但是对于宅基地的最终归属，却没有明确的法律规定，这样宅基地的产权主体混乱。另一方面，宅基地产权不完整。不完整的宅基地用益物权使得农户很难作为市场主体对其所有的宅基地使用权进行流转，对宅基地的处置权也受到限制。
　　
　　（2）现行宅基地相关界定存在问题。一是使用权主体的界定，以户籍和居住时间作为取得使用权资格，但是“户”的标准，却找不到明确的法律规定。二是宅基地范围的界定，树林、菜园、家禽养殖区等附属设施的耕作功能并没有丧失，但却与宅基地使用权捆绑在一起分配给了农户，这样对宅基地范围的界定就陷入了模糊的境地。
　　
　　3.地方政府的管理和规划不到位
　　
　　（1）宅基地使用权分配依据不明确。目前尚没有一个完善的宅基地使用权分配标准，相关制度缺失，使得宅基地使用权的分配不明确，分配过程中人为的主观因素起了很大的影响。
　　
　　（2）宅基地使用权管理制度不完善。一是宅基地使用权登记制度缺失。没有明确的使用权登记机构，是村委会还是乡镇政府或者县级有关部门，大多数农户都不清楚，尽管物权法有要求使用权登记的规定，但农村的宅基地使用权的确权工作依然收效甚微。二是农村宅基地规划的不合理。无序建房，缺少科学规划，在农村随处可见。
　　
　　三、农村宅基地集约利用模式探索
　　
　　（一）国内典型的宅基地集约使用模式分析
　　
　　要使农村广大的宅基地得到集约使用，目前较为流行的模式就是使农村宅基地得到置换和流转，即农村宅基地的存在空间得以置换，权益归属以及宅基地本身的利益和附属利益产生流转。其实现目的主要有：对置换后的宅基地进行平整，并使土地面积得以扩大，达到集约利用土地的条件。一般而言，一旦农民的宅基地进行置换后，大多数农民都会选择到居住条件比原来相对要好的新地方进行宅基地开发并定居，从而改善了农民的居住环境。
　　
　　目前置换模式一般是两种方式：一是宅基地换房，二是宅基地换钱。这种模式在我国广大农村有着广泛的实践基础。该模式以资源交换的方式，在宅基地使用权的流转过程当中，提高土地资源的边际效益。宅基地使用权的主人（农民）出让宅基地使用权，政府给农户提供新的住房，若农户不需要政府为其提供新住房，则由政府提供养老保险、医疗保险等财产性收入作为回报。宅基地使用权出让换取资源模式得以实现的前提条件是：政府和农民都通过该模式的运作，获得了或者可以获得比原来宅基地使用权状况没有改变和流转时更多的收益。不过，在实施该模式时，必须保证坚持“建设用地增减挂钩”原则，即保证在宅基地整合集中以后，复垦的面积不能小于建设用地的面积，对于除复垦以外的节余宅基地，可以通过拍卖其一定时限内使用权的方式，增加农民新住宅建设和社会保障所需的资金。
　　
　　以2008年浙江省嘉兴市开始的宅基地置换改革试点为例。在试点过程中，嘉兴市提出了两分两换的新模式，这种模式的特点是将农村的耕地和建设用地分开，对于耕地采取反租倒包，即政府二次承包农户所承包的耕地，进行规模化种植和经营，而农户可选择以社保、股份或者现金等不同的方式，当作向政府出租土地的报酬；对于农村的建设用地，则用来进行城镇化建设和复垦，作为补偿，政府为农户在新建城镇中提供住房，从而实现宅基地的流转。
　　
　　湖南长沙市近郊也是采取这种模式进行宅基地集约使用的。在“两型社会”建设中，面对土地资源紧缺的现实制约，长沙市的城郊结合部探索出了一条独特的节约集约用地模式——公寓式安置农村居民模式，将农民安置纳入城市规划，改变“一户一宅”的粗放用地方式和“从天到地”的居住传统，集约利用生活安置用地，可以节约出来大量土地，更大程度提高土地集约利用效率。
　　
　　这种模式的优点在于，使部分农民短期内增加财产性收入，整合大量农村宅基地，新增大量城市和工业建设用地；宅基地换房还可推进农户集中居住，推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖，改善农村生产生活条件和生态环境质量，促进农村新社区建设。
　　
　　但其缺点则在于：该模式偏重于组织行政上的整合，宅基地集约使用的治理进程缓慢，负责机构庞大，人事繁冗，政府财政负担沉重；而且这种模式适用于资金比较充裕的城乡结合部和城市的近郊地区，对于没有外来资金帮助、也不具备区位优势的偏远农村，则很难具备宅基地换房条件，而且换房以后的农民距离耕地较远，增加农户从事农村生产活动的难度，也减少其副业收入，换房过后的问题是农户生活成本相对提高，长远利益得不到保障。
　　
　　（二）农村宅基地集约使用新模式构想
　　
　　基于国内试点中农村宅基地集约使用模式的优缺点，我们设想了由地方政府、农户和公司（其他组织或个人，以下统称“公司”）三方共建的宅基地集约使用模式，三方共建模式指的是在不损害农民利益、不减少农村耕地、不改变宅基地所有权性质、有利于解决“三农”问题、有利于城乡一体化建设、有利于资源优化配置的前提下，由政府搭台，农户让地（出让限定期限内的宅基地使用权），公司出资，共同建设开发农村闲置宅基地上的土地资源（或者当地的其他的优势资源或产业），进行规模经营，推行多村联片集中建设，实行集中安置、基础设施共建、社区资源共享，形成配套完善、功能齐全、辐射能力强的农村新社区建设，集约化使用农村宅基地，提高土地利用率。
　　
　　公司规模化经营建设要根据当地的区位优势，资源禀赋，民族特点、风俗习惯等，建立具有当地生产要素优势的生产加工基地、工业园区，或者组建以自然资源开发利用为基础，以资源生产加工为纽带，具有产业内在联系，且在地域上集中的资源型产业集群。如在水资源丰富的地区发展具有一定规模的养殖业，或者宅基地复垦作为某些企业的原材料生产基地、蔬菜水果种植基地，也可以开发当地的旅游资源，发展地区性的传统产业，或是利用农村丰富的劳动力资源进行某些产品的来料加工等等。
　　
　　四、相关的制度构建和政策保障
　　
　　（1）完善宅基地的产权制度和使用权流转制度。政府应对农村宅基地的产权作出细致而明确的规定，适当放宽宅基地使用权流转范围，确定产权主体，明晰使用权制度，使长期居住在城镇甚至成为城镇居民的农民，能及时出卖其农村住宅，转让其宅基地使用权，同时获得一部分财产性收入，更好地适应城镇生活；也使土地作为一种生产要素在城乡之间顺利流转，从而达到资源的最优配置，提高土地的利用率和边际生产力。
　　
　　（2）加强农民宅基地的登记工作并建立宅基地信息库。我国的《物权法》规定，对不动产实行统一登记制度，特别是实名登记，有效地规避一户多宅、人均宅基地面积超标和闲置浪费等问题；应借鉴户籍管理制度，建立区域共享的宅基地信息库，以加快闲置宅基地的流转，提高流转的收益，也给湖南省政府对宅基地等建设用地的规划提供可靠的依据。
　　
　　（3）盘活农村宅基地资源。政府应对农民拥有的符合规定标准的宅基地，给予登记并发放产权证，为上市流转打好基础；在有条件地方进行农民宅基地流转试点，由乡镇成立农民住宅置换中心，进城农民的住宅可由中心预付一定住房交易款收购储备后进入市场；对城市规划已确定为居住区范围内的农民宅基地，探索由政府确权或征为国有土地，土地上的农民住宅则纳入城市私房管理。
　　
　　（4）鼓励农户向城镇集中建房居住。政府应出台一些相应的优惠政策，迁移式扶贫、生态移民搬迁等，鼓励分散居住、环境艰苦的农户进入中心村、镇建房；对由于历史上各种原因形成的旧宅基地面积超过现有标准的，如果该农民自愿搬迁到中心村、镇并自愿交出原有宅基地的，由政府进行旧宅基地的复耕工作，可以按一定比例补偿给农户资金。
　　
　　（5）做好相关的政策保障。国家和湖南省政府在财政支出方面，应加大对于贫困地区的投入和转移支付额度，在农村公共设施建设上要给予大力的扶持；在户籍管理制度方面，尽量弱化城乡差别，鼓励农村剩余劳动力向城市转移的同时引导城市资本向农村流动；做好农村的医疗保险、养老保险和最低生活保障等社会保障制度，解除退地农民的后顾之忧。
　　
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　　（本文系国家社会科学基金项目“农业转移人口市民化进程中宅基地退出补偿机制研究”（编号：14BJL073)；湖南省社会科学基金项目“四化两型”背景下湖南农村宅基地节约集约利用的理论与政策研究（编号：11YBB009））
　　
　　文/黄登春（作者单位：长沙理工大学。本文转自2014年度湖南省社会科学界第五届学术年会论文集）

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