新时期，粮食生产经营面临着新的发展形势。从国际上看，自2008年初开始的新一轮国际粮食危机，至今尚未得到有效的遏制。特别是少数发达国家不断发展粮食生产的扩张能力，将粮食作为主导世界格局的武器，导致粮食市场风波不断。从国内看，尽管我国粮食产量实现了“九连增”，但农民种粮积极性持续低迷，土地抛荒难以杜绝，自然灾害难以预期，粮食安全忧患不容片刻忽视。在此背景下，作为国家粮食主产区，当前湖南推进粮食适度规模经营最主要的目标应该是形成稳定的粮食生产能力和合理的粮食品种结构，确保粮食供给数量安全与品质安全，增强粮食的市场竞争力，提高粮食生产综合效益。当然，规模经营并不意味着可以不受条件所限，无限制地扩大经营规模。市场经济条件下，最能激发种粮积极性的是粮食的效益。必须坚持稳定粮食生产与提升经营效益并重，通过提高单产和粮食品质，增加种粮效益，推动粮食增产和农民增效的“双赢”，解决“政府要粮食，农民要效益”的矛盾。加快推进粮食适度规模经营，创新农业经营方式，是一项复杂的系统工程，需要采取一系列措施，完善一系列配套政策，建立与之相适应的土地流转机制、产业政策和农业服务体系，着力保障并优化粮食适度规模经营的各类生产要素的供给，充分激发粮食的生产潜力，确保粮食的持续安全。
　　
　　一、创新土地管理制度，完善农地流转机制
　　
　　一是完善农村土地承包经营制度。将承包经营权分解为独立的承包权和经营权，通过承包地权证发放，赋予农民充分而有保障的土地承包经营权，避免粮食生产的过度兼业化和副业化。要进一步放宽对农村土地承包经营权的抵押限制，充分发挥土地承包经营权的资本功能，提高种粮大户的融资创业能力。
　　
　　二是加强土地流转服务和管理。积极探索土地信托流转，为土地流转创造良好的环境和平台。可以借鉴益阳、长沙等地的做法，由政府出资在乡镇设立土地托管中心，农民在资源的前提下，将土地承包经营权委托给政府的土地托管中心，并签订信托合同，在引导种粮大户或粮食企业从政府土地托管公司手中连片租赁土地开展规模经营，从而促进土地的集约利用。积极探索设立土地流转补贴专项资金，对于全部转出土地的农户给予补助，对于连片流转土地多的规模经营户给予租金补贴。
　　
　　三是全面规范土地流转行为。地方政府要结合本地实际制定切实可行的土地流转实施细则和各类土地流转程序;完善农村土地流转复耕、还原保证金制度，确保“流得出、收得回”;探索推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配办法，稳定土地流转关系，为粮食适度规模经营创造良好环境。
　　
　　二、创新财税金融政策，完善扶持引导机制
　　
　　一是改革粮食补贴方式。国家对种粮农民实行直接补贴（粮食直补、油价综合补贴、良种补贴、双季稻补贴）以来，有力地促进了粮食生产，但这种补贴方式并未起到促进粮食规模经营的作用，由于“种与不种一个样、种多种少差不多”，没有从根本上激发粮食生产的积极性，政策效益的偏差必须引起高度重视。一方面，建议改革补贴的发放方式，实现由补田地向补产粮的转变，真正激发农民尤其是种粮大户的种粮热情，实现“谁种粮、谁受益”。另一方面，建议种粮补贴不再提高标准、扩大范围，可将新增部分集中用于农业基础设施建设，设立专项资金，用于对粮食规模经营的补贴，用于对双季稻种植的补贴。
　　
　　二是完善农机购置补贴政策。适当提高大型、具有符合作业功能农机具的补贴标准，争取将一些适合湖南丘陵山区作业的小型农机纳入国家农机补贴范围，提高价格较高的大中型烘干机的补贴限额。每年新增农机购置补贴重点向规模经营大户和专业合作社倾斜。
　　
　　三是创新农村金融政策。在信贷政策允许范围内，积极开展林权、土地承包经营权、农村住宅和农业机械等担保抵押贷款，逐步解决农村“贷款难”问题。加强政策性农业担保公司对粮食经营主体的担保，在一定的条件下可以由财政给予一定风险补偿。鼓励引导多种形式的农民金融合作，如引导种粮大户成立资金互助合作社，或由政府出资控股成立村镇银行，合理引导社会闲散资金入股，增加新的民间融资渠道，支持粮食规模经营。
　　
　　四是完善农业保险制度。鼓励并优先种粮大户参与农业保险，并给予适当保费优惠。政府要积极“牵线搭桥”，鼓励保险机构推出粮食规模经营专项保险等新险种，合理设定保费，提高保险额度，积极受理灾后理赔，最大限度地减少和规避粮食规模经营的自然风险和市场风险。
　　
　　三、创新规模经营主体，完善培育扶持机制
　　
　　一是积极培育扶持种粮大户。建议国家出台对种粮大户的专门扶持政策。目前，国家还没有直接用于扶持种粮大户的专项资金。虽然农业综合开发部门在探索实施土地治理和产业化经营项目两类结合种粮大户试点项目，但资金量仍然不大，力度偏小。建议我省借鉴江西等省的经验，争取中央财政补助资金，开展种粮大户项目补贴试点工作，通过贷款贴息、以奖代补等方式扶持种粮大户开展粮食规模经营。补贴资金主要用于种粮大户生产流动资金贷款贴息和农田基础性建设需要。
　　
　　二是积极扶持粮食专业合作社。重点扶持一批示范性农民专业合作社发展，支持农民合作社开展信息技术服务、成员培训和购置加工、储运设备等。同时，要加强规范管理，重点是理顺农民专业合作社内部各方面的相互关系，完善运行机制，健全保障制度、利益分配机制和监督制衡机制，促使其规范运行；要强化人才培养，加强对农民专业合作社负责人、进出口贸易人才和财会人员的培训，形成带动专业合作社发展的骨干队伍体系。通过一系列的政策扶持，使农民专业合作社进一步壮大和发展。
　　
　　三是扶持粮食龙头企业。重点扶持一批具有市场开拓能力、能进行粮食深加工、能带动基地生产的粮食加工龙头企业，培养一批优秀的农业经营管理人才。要鼓励农民在自主的基础上，组成不同利益经济组织，也可以将土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，与龙头企业结成利益共同体，加快推进农业企业化经营，使产与销、企业与农户形成有机的结合，提高企业抗击风险能力，促进企业健康发展，从而推动土地相对集中，提高农民的组织化程度和生产经营水平。
　　
　　四、创新项目管理制度，完善基础设施建设机制
　　
　　农业综合开发要进一步改革项目管理制度，创新扶持方式，突出建设重点，完善农业基础设施建设投入机制。
　　
　　一是整合资源突出项目投向重点。要以粮食主产区和产粮大县为重点，逐年加大农业综合开发投入，不断加强农田基础设施建设，重点保障高标准农田和粮食核心产区基础设施建设。注重把粮食规模经营主体承包的农田纳入土地治理项目扶持范围，选择规模大、相对稳定、承包农田集中连片的大户开展项目建设，集中投入，为粮食适度规模经营创造良好的基础条件。
　　
　　二是加大对粮食规模经营配套设施建设的支持。切实加大对粮食规模经营主体的扶持，帮助其改善生产经营条件，对于建造简易仓储建筑、晒谷场地和简易临时办公用房等相关的农业用地，在规模经营主体保证相关复垦承诺的条件下，可允许其按农业用地的相关手续优先办理。
　　
　　三是提高项目资金使用效益。要以农业综合开发项目为平台推进资金整合与统筹，进一步完善对粮食规模经营的项目扶持方式，增强项目资金使用的针对性与有效性。要严格项目资金监管，完善奖优罚劣的绩效评价机制，提高项目资金的使用效率。
　　
　　五、创新就业服务制度，完善农村社会保障机制
　　
　　一是建立城乡一体化就业市场网络体系。破除城乡户籍制度障碍，实行城乡统一的就业制度，促进城乡人才双向流动。整合农业、劳动、教育及企业职教培训资源，加大对农村剩余劳动力就业技能培训的力度，着力提高培训后的就业率；依托有资质的创业培训机构，开展城乡创业培训，对符合条件的在农村创业的人员给予创业培训补贴；组织实施农村新成长劳动力就业技能培训计划，完善职业培训补贴政策，引导劳动者按需培训，提升适岗能力；引导城镇居民、返乡农民工以多种形式参与粮食生产经营，在就业方面给予相应的政策扶持。
　　
　　二是建立流转农户就业指导与服务机制。建立农村土地流转农户就业动态监控制度，对土地流转农户就业实行监控，通过培训服务和信息服务，为土地流转农户提供就业帮助，并及时了解其家庭就业意愿和收入状况等信息，全面掌握其家庭就业失业状况和就业扶持政策享受情况，帮助解决实际困难。鼓励企业用工向土地流转农民倾斜，及时向土地流转农户做好职业供求分析和就业信息发布工作。
　　
　　三是建立与土地流转相适应的社会保障体系。进一步完善农村最低生活保障、养老保险、大病救助、农民工保护等多层次的农村社会保障体系，加快推进城乡社会保障一体化，探索以土地承包经营权换取养老保险、对流转出土地的农户实行优先纳入城镇社会保障体系等新办法，把农地流转与促进农民非农就业、完善社会保障体系相结合，为农地流转者解决后顾之忧。贯彻国家和省有关规定，做好参保人员流动就业时基本养老保险、基本医疗保险关系转移接续工作。
　　
　　六、创新产业经营方式，完善粮食经营市场机制
　　
　　一是创新粮食产业化经营制度。完善对粮食产业化龙头企业的扶持政策，引导推广“龙头企业+专业合作组织+农民”、“公司+基地+农户”等产业化经营模式，鼓励粮食产业化龙头企业以资金、技术，农民以土地使用权、劳动力等要素入股，采取股份制、股份合作制等多种形式，完善粮食产业化龙头企业与农户多种形式的风险共担、利益共享的利益联结机制。建立政府、保险机构、龙头企业和农户共同参与的粮食产业开发风险防御机制，支持和鼓励龙头企业与农村购销网点联合，实现粮食生产与流通的良性互动。
　　
　　二是促进粮食精深加工产业发展。将粮食加工产业列为优势特色产业，重点以农业综合开发产业化经营项目为平台，通过财政补助、贷款贴息扶持方式，引导粮食企业采用高新技术、适用技术和先进工艺设备改造提升传统产业，将产业链向粮食精深加工领域延伸，开发营养、健康、技术含量高的粮食产品，努力打造一批产品质量优、市场占有份额大、企业信誉高、具有湖南特色的知名品牌。
　　
　　三是加强粮食市场体系建设。进一步完善粮食批发市场，健全粮食市场交易规则，加强对粮食品质与企业品牌的监管；在省内粮食主产区加快建设现代粮食物流中心，完善粮食物流配送体系，支持粮食购销企业提高粮食物流配送水平。充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，减少行政手段对粮食市场流通的干预，促进粮食顺畅流通，逐步形成国家调控市场、市场形成价格、价格引导生产和消费的流通机制。
　　
　　七、创新技术支持制度，完善农业科技推广机制
　　
　　一是推进粮食重要技术创新。加快粮食生物育种科技创新，推进科技创新平台建设，突出抓好高产优质杂交水稻等传统优势种业技术攻关，加强种子繁育基地建设；鼓励种子企业加大科研投入，鼓励科研机构与企业加强在粮食精深加工等领域的技术创新，开展以节地、节水、节肥为主的粮食产业节能减排技术以及重大灾害防控技术和生态安全等关键技术的研究。
　　
　　二是完善农业科技推广应用机制。加大对乡镇或区域性农业技术推广、病虫防控、农产品质量安全监管以及水利、气象等公共服务机构的投入，明确公益性定位，加强人才队伍建设，增强服务能力。鼓励支持农业企业、专业合作社和民营农业科研推广机构开展粮食技术开发与推广服务。
　　
　　三是创新农业科技信息服务方式，按照“以用为本、整合资源、集成服务”原则，充分利用互联网络、广播电视、服务热线、手机短信等现代信息技术，创新农业技术推广方式，为粮食经营主体提供高效便捷、简明直观、双向互动的服务。
　　
　　（作者系湖南省农业综合开发办公室主任。本文由《中国乡村发现》授权发布）

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