中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)之第四条提出，“用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”。笔者从一生的农村工作和此前在湘南远郊农区老家居住耕作七年及近年扩大观察范围的情况来看，完成这一任务，有如下问题需要解决。
　　
　　要全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神实质
　　
　　从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“加快构建新型农业经营体系”到《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》以及还将鱼贯出台的相关政策，从目标、原则到具体内容构成了一个全新的农业、农村、农民和城乡一体化的政策体系。
　　
　　这些新的政策体系，不是当年解决温饱的政策举措，也不是后来实现全面小康的政策举措。从温饱到全面小康的目标，已经和正在得到实现。全新政策体系的全新目标，是要在此基础上直至中共和新中国“两个一百年”之际，与工业化、城镇化和信息化同步实现农业现代化。用《意见》文本的话来说，就是要构建中国特色新型农业现代化道路，即“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路”。
　　
　　《意见》文本中虽有不少老话或限制词，如“坚持农村土地集体所有”、“家庭经营”等，但“所有权、承包权、经营权三权分置”和“探索新的集体经营方式”等新词则表明“农村土地集体所有”的内涵已在原有基础上加进了全新的要素，同一语词，内容不同，意义全新。而更多的是全新的语词，如“注重提升土地经营规模”，“集体经营”，“合作经营”，“企业经营”，“以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”、“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地”、“相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持”，“扶持粮食规模化生产”，等等，这些全新语词，可以说不是人们先前的种种期待，而是一个超越前古的伟大目标。非不如此，就完全没有发文的必要。
　　
　　全面理解、准确把握了这一基调，就抓住了土地承包经营权确权登记颁证工作的主动权，抓住了回应各种期待和解决实际问题的总钥匙。
　　
　　要全力解决重点问题
　　
　　改革开放30多年来，农村土地所有者、承包者、经营者和土地的用途及其法律政策都发生了重大变化，加上学术讨论和政策研究信息借助信息化广泛传播，出现了大量的新情况和多种多样的期待，其不但关乎在村居民的利益，而且涉及大量城镇居民的利益，迫切需要切实加以解决。只有这样，才能保证确权登记颁证工作顺利进行。否则，新一轮的确权登记颁证工作，难免再次落入形式主义的泥坑，甚至引发农村的不安定。
　　
　　第一，关于所有者集体单位。不能把所有者集体由村民小组(原生产队)扩大到村民委员会(原生产大队)。坚持农村土地集体所有的“集体”是谁?就是1960年代初期固定的生产队、生产大队、人民公社三级和以生产队为基础的农民集体，非农村户口不在土地所有者集体之列。现有的村民小组、村民委员会、乡（镇），是1984年全国统一废除人民公社时由原来的生产队、生产大队、人民公社三级整体转换而来。据1962年10月的统计，全国以生产队为单位核算的有7161617个，占基本核算单位98.99%，以生产大队为基本核算单位的只有41618个，仅占基本核算单位的0.8%（参见罗平汉著《人民公社史》，福建人民出版社，2002年第1版）。在湘南地区，这种体制的最后形态成就于1960年代初，以后极少改变，“文革”期间，有的地方有过合并生产队的情况，但到实行家庭承包时，又恢复到最初状况。这是说，至今已50多年的土地集体单位已深入人心，且遗留问题不多，因而很难改变，也不必改变。但据《农民日报》2014年11月15日第3版刊载的《农村土地确权政策执行评估与建议》的调查报告称，包括湖南在内，已完成集体土地所有权确权登记的村中，土地所有权确权到行政村一级的占到36.5%，确权到村民小组一级只占63.5%，就是说，有35.49%的村民小组的土地所有权没有得到确认。但据笔者所知，在湘南远郊农区，不经农民群众同意，将三分之一的原生产队（现村民小组）所有的土地改为生产大队（现村民委员会）所有，这是根本不可能的事。其实际，很可能是在确权登记中，以行政村为单位进行所谓的集体土地所有权总登记，换句话说就是工作中偷工减料、形式主义，交差应付。所以，在新一轮确权登记颁证工作中，村一级要自觉地坚持原农民集体所有的土地和单位不得，原已由村委会私下登记为大队（村民委员会）所有的，应予公开纠正，以保证确权登记颁证工作顺利进行。
　　
　　第二、关于“长久不变”的时间起点和具体期限。中共十八届三中全会通过的《决定》要求“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。其“长久”到底是多久，是《承包法》规定的30年，还是更长时间?多年来，农民一直希望予以明确，但此次《意见》仍未明确，这就给“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地”带来了一定的难度。因为期限的长短必定会引发农户对“到户到地”的不同期待。承包期限越长，农民对承包地的面积、质量、区位的要求越多、矛盾越多、难度越大；期限越短则矛盾少、难度小。笔者认为，在坚持土地集体所有的前提下，在没有新的法律法规出台之前，仍应以《承包法》为依归，即以《承包法》实施的2003年1月1日为起点，30年不变。30年到期以后，“两个一百年”的目标已进入后期阶段，人们自有解决土地制度的智慧。
　　
　　第三、关于所有者集体成员权。确权登记颁证工作的关键是确权，确权包括所有者集体单位的确认和所有者集体成员权的确认。如前已述，所有者集体单位的确认，历史遗留问题不多，关键是所有者集体成员的确认。30多年来，随着城乡户籍和就业政策的变化，土地集体成员权的问题累积不少。一般来说，初始意义上的农田所有权与承包权具有一体性，且仅限于农村户口。所有者集体成员无疑是承包者，承包者首先是所有者集体成员。但到了后来，出现所有者集体成员并不是承包者（如无地人口），承包者也不一定是所有者集体成员（如土地对外发包），甚至超越农村户口（城镇人口通过继承获得所有者集体成员权和承包权），即所有权、承包权和经营权三者分离。到目前，大体上有三种类型：
　　
　　第一种类型是城镇人口拥有农村承包地。主要是一些15年、30年承包期内“增人不增地、减人不减地”的地方，一些早先参与土地承包后进就业落户的人口继续拥有农村的承包地。其中，有由国家行政事业(企业)招干招工进城落户的，有购买城镇户口进城落户的，有购买乡镇企业干部编制进城落户的，有大专毕业生进城落户的（其中又有统招包分配和统招不包分配的差别），有购买城镇商品房进城落户的等等。《承包法》规定：户口进入设区城市的农民，“应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，但国办发〔2011〕9号文规定：“必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”，这些进城人员的承包地被搁置下来。
　　
　　第二种类型是婚姻生育新增人口中的一部分“有承包权、无承包地”。
　　
　　第三种类型是农地承包权依法允许继承后，一些非本土地集体成员和城镇人口继承农村承包地，在可继承期限内享有所有者集体成员权。
　　
　　此前，上述人员都在等待着政策的再次统一与确认。但这次中央两办印发的《意见》并没有完全满足上述人员的种种期待，而是提出“以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”、“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地”等，与人们早前的期待有明显的差异，需要各地结合实际加以贯彻执行。
　　
　　如何实现中央的新政策与人们的期待相对接。第一，要引导涉及农村土地所有权、承包权的相关人员认清五个发展趋势，把思想统一到中央关于“以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”的意见中来。一是认清农业特别是粮食生产规模化经营的必然趋势；二是认清工业化、城镇化的必然趋势；三是认清人多地少的农村，外出不经营户“承包有权、所得无益”（见注释）的必然趋势。四是农村义务教育、基本养老、基本医疗卫生等城乡一体的必然趋势。五是认清赋予农民土地财产权利已由单一土地转变到价值补偿等多种途径。通过认清上述五个发展趋势，引导一些已获得城镇户籍的人口，增强发展信念，实现思想观念由传统农耕社会到现代工业社会的转变，淡化土地社会保障观念，淡化乡愁，树立“龙出留30里恩路”的观念，在保持宅地和林地权益的基础上，保持农田所有者集体成员权，暂时放弃家庭无地人口的承包权。
　　
　　第二，以土地集体为单位，以最近一次承包台账为基础，分户进行余缺调剂，化解部分人地矛盾。
　　
　　第三，探索新的集体经营方式。如按照中央《意见》精神，将集体土地折股量化、确权到户，经营和政府补贴等所得收益按股分配；也可以引导农民把土地集体单位整体转变为农民土地股份公司，确权确股不确地，实行股份经营。
　　
　　第四，在土地集体成员反复商讨仍难以接受上述办法时，也可允其经过全体成员决定，重新确定时点和成员权，重新均分承包，确权到户到地。
　　
　　第五，探索农民土地权益的多种实现途径。在现代社会，农民土地权益既可以用实物即土地来体现，也可以由价值来体现。
　　
　　县乡主动负责，紧紧依靠群众
　　
　　从次第出台的政策来看，坚持农村土地的集体所有制，就表明新的改革是已有农村基本经营制度基础上的完善和发展，而不是推倒重来的第N次土地改革。但与农耕社会的多次土地变革所处的历史背景完全不同，它是在工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程加快、农村劳动力和人口大量转移、农业物质技术装备水平不断提高、农户承包土地的经营权流转明显加快、发展适度规模经营已成为必然趋势的新形势下进行的。维护农民的生存权、发展权和土地经济权益的途径已经不只是吊挂在实物性土地的一棵树上，而是更加丰富多彩。如在土地权益上，既可以用实物即土地来体现，也可以用价值来体现；既可以一次性维护，也可以持续性维护。如对于一些放弃承包权的农村家庭或因某种原因而全家回村耕种，其所需的农田，可通过政府支付土地租金或其他可帮助的办法予以解决，而不必唯土地是问。在土地流转方式上，历史上的皇田、地方官田、学田、族田等公田的经营权流转，为现今集体所有制土地经营权的流转提供了丰富的技能借鉴。农村改革之初，家庭承包一夜成行，以及承包地的流转从民间上升到国家层面的过程中，已积累了丰富的实践经验。这些，都为新一轮确权登记颁证创造了良好的条件。
　　
　　因此，推进土地承包经营权确权登记颁证工作，要按照“中央统一部署、地方全面负责”和“坚持分级负责，强化县乡两级的责任”的要求，切实加强领导，充分发动群众，绝不能象此前一些地方那样，仅仅由村一级在农民毫不知情的情况下，工作于密室，偷工减料，形式主义，而是要充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。要以县为单位，围绕探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济各种有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权，加强调查研究，有针对性地提出操作性政策建议和具体工作指导意见，报批后实施，确保5年内如期如质完成确权登记颁证工作。
　　
　　注释：承包有权、所得无益：即那些远走他乡而不耕种的承包户即便能每年回乡打理承包地的“用益物权”，但由于人均田少，地权收益较少，除去往返开支，收不抵支。
　　
　　文/刘放生

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