石门县地处湘鄂边陲，武陵山脉东端，素有“湘西北门户”之称。总面积3973平方公里，辖20个乡镇区，4个农林场，总人口67.9万，其中少数民族人口占51%。石门具有良好的生态环境，青山碧水，风景迷人。然而，灵山秀水的石门却长期与贫困落后为伍，目前仍然戴着“三顶帽子”：省扶贫开发重点县、武陵山片区扶贫攻坚县、少数民族高寒山区贫困县，其扶贫对象达8.25万，纳入扶贫攻坚规划的贫困村有124个。近年来，石门县委、县政府站在全面建成小康社会的战略高度，以建设“生态石门、现代石门、幸福石门”为目标，下大决心开展扶贫攻坚工作，取得了非常明显的成效，扶贫攻坚迈出了坚实的步伐，为石门县全面建成小康社会打下了坚实的基础。
　　
　　一、石门扶贫攻坚工作卓有成效
　　
　　从1996年开展大扶贫以来，石门县委、县政府在扶贫开发问题上坚持“一任接着一任干、不甩帽子不罢休”的精神，不断探索新思路，大胆尝试新举措，特别是新一届县委、县政府响亮地提出了“把扶贫作为民生攻坚一号工程”的战略要求，坚持以“精准扶贫”为基调，以“高效脱贫”为目标，在“输血”的同时进行“造血”，走出了一条适合石门特点的扶贫攻坚的好路子。
　　
　　一是通过产业扶贫增强了造血功能。实践证明，扶持发展产业是快速致富百姓的捷径。石门县充分发挥特有的小气候条件和原生态无污染的环境优势，通过实施“一村一品，多村一品”的扶贫攻坚战略，积极培育扶持发展独具特色的高效农业。近5年来，全县投入扶持发展柑橘、茶叶、高山蔬菜、烤烟等农业特色产业的资金达1.3亿元。柑橘产业蓬勃发展。目前全县橘园面积达44万亩，年产柑橘37万多吨，鲜果产值5个多亿，农民增收1.36亿，形成了“哪里柑橘多，哪里就富裕”的独特风景。石门柑橘已经远销欧美、东南亚及港澳等14个国家和地区，出口量占全省的70%以上，已成为全国最大的早熟蜜橘生产与出口基地、，独享“中国柑橘之乡”、“全国早熟蜜橘第一县”的美誉。茶叶产业异军突起。由于石门茶区森林植被茂盛，茶中有林，林中有茶，茶林相间，具备茶叶生长的绝佳生态环境，故享有湖南省“名茶之乡”和“湖南有机茶第一县”的称号。全县茶园面积达到13万多亩，其中10.5万亩通过了全国绿色食品原料标准化生产基地验收。茶叶产值达3.8亿元，其中名优茶产值2.2亿元。特别是石门茶叶生产通过“一企一社一基”（即一个龙头企业，带动一个专业合作社，发展一片产业基地）的方式，大力扶持龙头企业带动千家万户增收致富。例如雁池乡西山垭村，原来是出了名的贫困村，近几年在石门渫峰茶叶公司的引领下，有机茶生产基地达到了2000亩，亩均收入上万元，现在该村农民人均纯收入已经超过1万元，彻底摆脱了贫困。旅游产业方兴未艾。石门县充分利用本地深厚的传统文化优势和生态环境优势发展旅游经济，通过开辟壶瓶山—东山峰高山生态游、维新—仙阳湖休闲养生游、夹山—蒙泉湖禅茶文化游等旅游线路，吸引了广大游客的眼球，旅游经济得到较快发展，目前石门已经挤入了“湖南旅游强县”行列，极大地加快了石门脱贫致富奔小康的进程。
　　
　　二是通过民生扶贫完善了社会保障。俗话说“千头万绪，民生第一。”只有解决好了贫困人群的民生问题，才能筑牢全面建成小康社会的根基。石门县委、县政府始终把贫困地区和贫困人群的民生问题摆在突出位置，紧紧围绕“两不愁，三保障”即“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的目标开展民生扶贫，通过扶贫开发和农村低保“两项制度”的有效衔接，形成了“低保保生存，扶贫促发展”的长效工作机制，着力帮助困难群众解决住房、行路、喝水、上学、就医等难题，不断改善贫困人群的生存发展条件。同时还建立了“扶贫开发+农村低保+临时救助”的社会保障体系，对城乡“低保”与农村“五保”实施“阳光行动”，做到应保尽保，不仅让弱势群体解决了温饱，而且让扶贫对象感到不窝囊有尊严。据统计，全县每年扶持的扶贫对象达1万人以上，连续3年给予每人年均扶持资金400元，以帮助他们发展生产，增加收入。2013年全县共发放各类社会救助资金8000多万元。不少困难群众深有感慨地说：“共产党真好，现在我们吃穿不愁了，出行容易了，看病方便了，福气真来了。”
　　
　　三是通过教育扶贫提升了农民素质。人们常说，治贫必先治愚，扶贫必先扶教。的确，扶贫不仅要解决吃饭穿衣问题，还要解决贫困人群的素质问题，使贫困人群具有挣钱致富的能力。石门县在推进扶贫攻坚的过程中突出教育扶贫，除了大力发展基础教育，提高人口的整体素质外，通过“阳光工程”培训，狠抓农民素质和技能培训，努力提高农民能干事、会干事的本领。同时，组建实用技术讲师团走村入户进行柑橘、养猪、茶叶技术指导，年培训量超过1万人次。此外，每年还选派一批种养大户和技术骨干到湖南农大等高校跟班学习，通过“扶智”，使农民群众真正学到了一技之长，形成了“掌握一技，脱贫一家，影响一片”的扶贫攻坚工作新局面。在基层组织建设上，每年组织贫困村干部到高校、党校进行综合培训，到发达地区富裕村参观学习，通过“开眼”，培养一支精明能干、执行力、带动力强的村级治理班子。组织扶贫后盾单位干部职工带着热情、带着物资、带着问题走访农户，家家到，户户落，把新理论、新思想、新政策、新文化送到群众手中，通过“扶志”，使之坚定信心，发奋图强，脱贫致富。
　　
　　四是通过设施扶贫改善了人居环境。贫困山区的落后是诸多困难叠加的结果，但交通、能源、水利、信息化等基础设施滞后是制约贫困地区发展的最大瓶颈。因此，加大基础设施投入，改善贫困地区的人居环境，是扶贫攻坚的最有效措施。近年来，石门县按照“政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进”的思路，重点解决贫困地区公路、饮水、用电、上学、就医、通讯、听广播、看电视等“八难”问题，新建和改造主干线公路240公里，乡村公路360公里，实现了100%的乡镇通水泥路；投入资金7000多万元，解决了近21万村民的人畜饮水问题；新修整修机埠、水库、堰塘387处，灌溉渠546公里；架设高压线路180公里，改造低压线路230公里；架设村组广播线917公里，有线电视线路211公里，配置“村村通”设备526套，设立村级卫生医疗室231个。目前石门县已经初步改善了贫困地区人居环境与生产生活条件，促进了县域经济社会的健康可持续发展。
　　
　　五是通过移民扶贫加快了脱贫速度。石门县地域广阔，要改善一些贫困山区的水、电、路等基础设施，成本非常高昂，加上缺乏发展特色产业的条件，以致部分群众脱贫致富异常艰难。要彻底解决他们的贫困问题，走移民搬迁之路是不二选择。县委、县政府以皂市水库移民搬迁为契机，以新农村和小城镇建设为抓手，在实现库区移民的同时对生存条件特别恶劣的扶贫对象，按照“统一规划、群众自愿、因地制宜、讲求实效”的原则，有计划、有组织地推进整村易地搬迁扶贫。目前全县实施生态移民达1万多人，通过采取生产安置、赡养安置、自谋职业安置等多种方式，大大加快了脱贫速度。以夹山镇天鹅山园艺场为例，园艺场接纳的32户移民，都来自于距县城183公里的“湖南屋脊”壶瓶山镇的三河村，他们世代居住在大山深处，石多土少，沟壑纵横，由于受大山阻隔，“出行难，吃饭难，上学难，就医难，创收难，千也难，万也难”。1998年县委、县政府决定实行搬迁扶贫，为了确保他们“移得出，稳得住，能发展，可致富”，扶贫办既送线、送粮、送物保生存，又扶持柑橘产业促发展。通过几年的努力，这些移民已全部脱贫致富，呈现出一派“橘树遍山岭，新楼林中立，笑声荡幽谷，场兴人富裕”的社会主义新农村景象，这些移民群众由衷感叹：“我做梦都没想到，山里人还能过上与城里人一样的好日子”。
　　
　　二、石门扶贫攻坚形势依然严峻
　　
　　虽然近几年石门的扶贫攻坚工作成效卓著，但由于历史的原因和自然条件的制约，目前脱贫难题还有不少，攻坚形势依然严峻。
　　
　　一是资源禀赋先天不足。石门县是一个集老区、山区、少数民族地区、库区于一身的贫困县。山地、丘陵面积占到了总面积的80%，耕地多在25度以上的坡面上，土地瘠薄零散，耕作难度很大，农作物产量低且不稳定，经济效益差。自然生态非常脆弱，石灰岩分布广泛，水土流失面积和石漠化面积分别占到了40%和18.8%，旱、洪、风、冰等自然灾害频繁发生，因灾、因病、因残、因智等原因造成的贫困对象较多，返贫现象突出，“脱贫三五年，一灾回从前”“救护车一响，一头猪白养”的状况一时还难以改变。
　　
　　二是扶贫对象基数偏大。按照国家确定的人均纯收入2300元的贫困线标准，到2013年底，石门仍有扶贫对象8.25万人，占全县总人口67.9万的12.15%，占全县农村人口57.5万的14.35%，国定贫困村16个，省定贫困村28个，市定贫困村28个，少数民族高寒山区贫困村52个。尤其是重病、重残、智障贫困人口数量大，留守、空巢、高龄老人比例高。据石门县民政局“百日万户”走访调查提供的数据，全县农村家庭中因重病、重残、智障导致丧失劳动能力的人数占了59%，其中重病18%、重残24%、智障17%。60岁以上老人占了全县总人口的19%以上，居住在高寒山区的老年人比例高达24%，大部分中、青年劳力都已外出打工，“留守老人”一无体力，二无现代生产技术，成了当地脱贫的最大难题。
　　
　　三是基础设施严重滞后。目前石门扶贫攻坚最大的瓶颈还是基础设施建设滞后。基础设施建设滞后不仅给群众带来了生产、生活上的种种不便，而且严重影响了投资环境和民生改善。全县有32.07万农村人口居住在石漠区、深山区、高寒山区、地方病高发区以及水库库区。有107个村缺路少桥，交通不便，由于山高路险，居住稀散，修路成本很高。据调查发现，全县路网密度仅为常德市的60％，对外通道也偏少，到目前为止没有一条高速公路经过石门，成为被高速公路遗忘的“角落”。农村许多道路路面结构仍以砂砾路、泥土路面为主，抵御自然灾害的能力弱，晴通雨阻和商品卖难的现象十分普遍。另外有305个村的人畜饮水困难，局部地区还存在水质性缺水，淡水资源严重不足。由于面源污染严重，农村安全饮水隐患问题突出，全县80%农村的乡镇没有达标的安全饮水设施。农村有效灌溉面积只占耕地面积的30%。学校、卫生院（室）、灌溉渠道等普遍年久失修，导致信息闭塞，技术落后，严重制约着经济社会发展。皂市水库建设使库区基础设施损坏不少，恢复重建任务相当繁重。
　　
　　四是农民素质亟待提高。据调查发现，石门县农村人口中，小学及以下文化程度的比例达80%，“高中、中专、中技”的比例仅为1.9％。特别是农村低收入家庭中还有10%左右的文盲，平均受教育的年限仅为4.7年，比一般农村人口的8.3年少了3.6年。人口素质低下直接反映出贫困家庭成员人力资本投入上的不足，造成家庭成员创收能力不强，大多数人都只掌握一些比较原始的、简单的农业和畜牧业生产技能，劳动生产率低，挣的只是极其辛苦的“体力钱”。素质不高还表现在不少人观念落后，思想保守，目光短浅，依赖心理严重，这给实现脱贫致富目标带来了难度。由于农村青壮年大都外出务工，“三八六一九九”部队（妇女、儿童、老人）在家留守的现状，也使得一些扶贫项目如道路、水利设施建设和产业建设缺乏劳力资源。
　　
　　五是扶贫资金缺口巨大。大型基础设施建设需要大量的资金作后盾，而县级财政仍是“吃饭财政”，仅靠县级财政投入解决贫困山区基础设施建设问题很不现实。尽管国家在水、电、路、房等基础设施建设方面都有项目支持，但这些项目政策性很强，贫困山区一般难以进入“笼子”。如道路硬化项目，现在国家规定必须达到4.5米的宽度,而全县大部分山区道路两边都是悬崖陡壁,很难达到国家项目规定的要求,只能“望路兴叹”。再如危房改造项目，国家补助最高标准不超过1万元，而现在建一栋很简单的平房也要5-6万元。产业扶贫到户资金主要是“两项制度”有效衔接的项目，但这部分资金每人每年不到500元，而现在买一只羊，要花1000元左右，买一头牛，要花5000元左右。扶贫成本的不断上涨也使扶贫攻坚面临难题。上世纪80年代投入1万元扶贫款，可帮助15人脱贫，到90年代只能帮助8人脱贫，如今则只能帮助1个人脱贫，资金缺口大已成为扶贫攻坚的“拦路虎”。
　　
　　六是扶贫政策兑现不易。武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划项目和资金较多，但到目前为止真正在石门县落地实施的项目与资金却很少。而且由于现行体制的制约，资金来源渠道不一，使用分散，有限的资金难以形成拳头。加上现在的扶贫资金都是由省里按项目统一下拨，往往与基层实际需求不符，而县政府没有资金整合的权利，很难实现扶贫资金效益的最大化。前面已经说过，由于自然条件恶劣，贫困山区的基础设施建设项目成本远高于其他地区，但在扶贫投入标准上却与其他地区同等对待，没有考虑像石门县西北山区这样特殊贫困片区的实际情况，使得一些扶贫开发项目的实施效果大打折扣。
　　
　　三、石门脱贫奔小康任重道远
　　
　　习近平总书记在视察海南时强调指出：“小康不小康，关键看老乡。”消除贫困，缩小地区差距，成就农村贫困人群的小康梦，是摆在党和政府面前的一项光荣使命。目前距离全面建成小康社会的时间越来越短，任务越来越紧迫，石门县必须充分利用好加快发展的各种有利条件做好扶贫攻坚工作，同时要力争国家和省、市相关部门从政策、项目、资金、人才等方面予以倾斜，并动员社会各界、各个方面的力量，形成扶贫攻坚追梦小康的崭新局面。
　　
　　1.抢抓机遇，突破交通瓶颈
　　
　　著名全球发展问题专家、哥伦比亚大学经济学教授杰弗里·萨克斯说过：“结束贫困的关键在于让穷人走上发展的阶梯。”建立一个结构完善、布局合理、出行畅通、城乡连贯的综合交通网络，正是此“阶梯”的第一阶。交通不改善，脱贫只是空谈和幻想，发展旅游等第三产业无从谈起，“风景好，路不通，只能望而却步”。扶贫攻坚一定要把改善交通设施作为前提，集中人力物力财力，尽快加以解决。一是积极争取国家项目支持。县委、县政府要对照《武陵山片区石门县区域发展与扶贫攻坚规划》，在争取扶贫攻坚优惠政策上主动作为，抢占先机，将优惠政策转化为突破交通瓶颈的扶贫开发项目。特别是对石门西北山区扶贫攻坚有着决定性意义的宜张高速要督促相关部门抓紧立项开工。二是要加大统筹力度提高项目工程投资标准。国家和省市有关部门要从贫困山区建设成本高的实际出发，取消县财政配套项目资金的有关规定，因地制宜确定山区路幅宽度，将西北山区过窄的道路拓宽到4.5米，从而为开展西北旅游创造有利条件。三是要按照路网建设与产业布局、旅游开发相结合的原则，建设好宜张高速、常张高速、安慈高速石门连接线，提高通达广度和快捷程度，增强交通干线的承载能力。另外，要打通断头路，修好环城公路，升级水泥路，实现内外全覆盖。在村组道路建设上则要因地制宜，宜宽则宽，适度超前，并为未来预留发展空间，切实突破交通瓶颈。
　　
　　2.因地制宜，培植特色产业
　　
　　培植壮大特色优势产业，是贫困地区脱贫致富的“造血”之举。县委、县政府要以美化生态环境为目标，以提高扶贫效益为中心，以改善贫困山区生产和生活条件为重点，寓生态建设于扶贫开发之中，依照当地的自然条件和特点，因地制宜，分类指导，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，走发展现代农业和特色产业的路子，拓宽农民增收致富的渠道。一是要发展特色高效农业。在壮大柑橘、茶叶、烟叶、蔬菜、油茶、药材等产业的基础上，培育发展蜜蜂、马头山羊、黄牛、野猪等生态养殖产业。集中扶持培育一批规模大、技术先进、品牌优势明显、辐射带动力强的生产基地、家庭农场和龙头企业。采取由龙头企业带动及工业化生产的方式，把特色产业从原料生产—产品加工—市场营销连接起来，不断延伸产业链条，提升产业抗风险能力，保持长期稳定的高效益。同时要重视贫困地区农产品市场建设，积极发展农民专业合作社，提高农民进入市场的组织化程度。以石门柑橘产业为例，目前石门柑橘树龄大都达到或接近三十年，品种改良迫在眉睫，国家和省市有关职能部门应加大柑橘品改资金的支持力度，以增强柑橘产业的发展后劲。又如石门茶叶有着广阔的发展前景，然而深加工还有巨大的空间，品牌价值的潜力亟待进一步挖掘，对此国家及省市相关部门应加大支持力度。二是要发展生态旅游业。石门的自然风景独特优美，民族风情多姿多彩，历史文化底蕴深厚，因此，发展生态旅游业可谓得天独厚。因此，要在成功创建旅游强县的基础上，积极发展生态游、休闲游、乡村游等旅游产品，推进旅游产业提质升级，特别是要与上级旅游部门及有实力的旅游企业合作，通过积极谋划、全力推介，使石门尽早尽快融入张家界-吉首-凤凰风情旅游圈及宜昌-张家界生态旅游圈，进一步做大做强石门的旅游产业。三是要发展矿物加工业。石门矿产资源丰富，特别是矽砂矿、石膏矿、磷矿、铁矿等都有巨大的储量，但目前大都是出售原矿，附加值很低，如何进行深加工，提高附加值，已成为当务之急。可考虑引进一些战略性和生态环保性的企业，对矿产资源进行精深加工。
　　
　　3.优先教育，深化智力开发
　　
　　优先发展教育是提高贫困地区人口素质、增强“造血”功能的有效扶贫方式。一是要抓好基础教育。对目前的学校特别是农村的学校要增加资金投入，改善办学条件。为了提高农村学校的师资水平，可以考虑设立贫困山区教师特殊津贴，以吸引城市学校的优秀教师去农村学校教书，让城市和农村的教师实现双向良性交流，让贫困人家的孩子与其他孩子一样共享教育公平。二是要大力发展职业教育。职业教育是让贫困人口掌握一技之长、解决就业的重要手段。对一个贫困学生进行免费的职业教育，就是为一个贫困家庭注入“造血细胞”，必将带动这个家庭脱贫致富。三是要继续落实“雨露计划”。让农村贫困家庭的新生代劳动者免费接受就业培训及实用技术培训，或者获得培训结业证后予以补贴，以督促农村劳动力掌握一技之长。同时加强与农业高校和农科所的“联姻”，为他们提供科研基地，争取他们对农副产业进行长期指导。建议省、市政府将有关高等院校和高等职校纳入扶贫后盾单位，利用他们的优势到石门开展支教、科技兴农等方面的工作。
　　
　　4.统筹安排，实施易地搬迁
　　
　　石门县地理环境特殊，西北山区和县城周边地区自然条件迥异，经济社会发展很不平衡，全县80%以上的生产总值由县城及周边地区完成，而占总面积70%、占总人口45.2%的西北部山区仅完成20%左右。这已经成为石门经济社会发展的“软肋”，也是扶贫攻坚工作要啃的“硬骨头”。可以这样说，石门县要全面建成小康社会，关键是要实现西北部山区的突围。正如县委书记董岚所说的“没有西北山区的小康，就没有石门全县的小康。”因此，一方面要在政策特别是在资金、项目上向西北部山区倾斜，狠抓交通等公共设施建设，因地制宜发展西北部山区的产业。另一方面必须统筹安排，让一些生活在自然条件最严酷、资源最贫乏、环境最恶劣的山区贫困人群通过土地整理、置换、流转等办法在所辖区域内进行易地搬迁。搬迁的村镇要进行整体规划，把集镇建设与移民扶贫有机结合起来，在建设好集镇的同时，建设好移民小区。县内不具备安置条件的，可由省、市出面协调，解决移民安置地问题，使移民搬迁的扶贫工程得以有效实施。
　　
　　5.完善机制，妥用扶贫政策
　　
　　石门县已被国家纳入武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的范围，县委、县政府一定要完善机制，用活用足扶贫政策。一是把专项计划扶贫、惠民政策扶贫、行业部门扶贫、对口支援扶贫以及社会各界扶贫整合起来，调动各个方面的积极性，真正形成相互配合、相互补充、互为支撑的大扶贫工作格局。二是除大力争取扶贫项目资金外，还要积极主动争取对口帮扶的单位、企业，社会团体、民间组织、民营工商企业家参与扶贫开发，并使之在税收和其他方面享受国家有关优惠政策。三是积极支持以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业的发展，使之纳入大扶贫的格局，充分发挥其生力军作用。四是整合财力资源。按照“政府统筹，资金捆绑、综合开发、整村推进”的思路，建立“资金跟着项目走，项目定在重点村”的项目资金整合原则，将交通、农业、水利、国土资源、林业、教育、卫生、社会发展、城镇建设等方面的专项资金，用于特困村的基础设施和公共事业发展，有效地提高扶贫开发的整体效益和水平。五是落实国家有关扶贫开发项目的税费免征政策。对企业用于扶贫事业的捐款，符合税法规定的可按规定在税前扣除。对移民扶贫搬迁所需土地优先审批，允许搬迁农户通过土地流转获得相应的财产收益。六是积极探索金融支持扶贫攻坚。探索出用财政扶贫资金引导金融资金投入，破解贫困农户、龙头企业贷款难、融资难、担保难的难题。七是激励、引导企业和个人等社会资金进入法律、法规没有禁止进入的基础设施建设领域，逐步建立和完善政府推动与市场推动相结合的多元投资模式，保证扶贫资金源源不断，逐渐增加。
　　
　　文/覃正爱 伍法明 丁建平
　　
　　（覃正爱，男，中共湖南省委党校、湖南行政学院哲学部主任、教授；伍法明，男，石门县委党校副校长；丁建平，男，石门县委党校校长。）

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