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（一）执政授权中的四大突出问题。中国共产党执政是历史和人民的选择。就当前市县委书记的选拔任用上，我党主要采取在委任制基础上的选任制，还有直接委任制，将人民委托给执政党的公权再次向市县委书记授权。历史已经证明，这种委任制加选任制，在我党领导人民革命、改革和建设的过程中发挥了十分重要的组织保证作用。但执政日久，吏治腐败久禁不止，民怨日盛，民间早就用“党委说了算，政府算了说，人大算说了，政协说算了”这样的顺口溜来戏说公共权力的运行状况，尽管不一定准确，但也揭示了“公共权力”配置的某些弊端。当前，我党市县委书记队伍主流是好的，但其少部分凸显四个突出弊端。
１、一些地方把“实现组织意图”实际上异化为“实现个别领导意图”，有的地方甚至把“班子”变为“圈子”。从党的执政宗旨看，党管干部，就是要求在党的坚强领导下，真正把选择权交给“早已当家作主”的人民群众，选出组织和人民信得过的市县委书记。尽管当前绝大多数市县委书记以及上级党委和组织部门是党和人民信得过、靠得住、用得上的好干部、好组织，但现实中还存在不少“只讲集中，不讲民主”的“专权”者，他们打着“实现组织意图”的招牌，直接妨碍着“人民当家作主”。如果在现实生活中人民群众既当不了家又作不了主，就给了不少“一把手”直接“代替党和人民当家作主”的机会，因而他就可能“说一不二”，班子成员、一般干部和所服务的对象，对市县委书记的选拔任用实际上很难真正参与进来，“买官卖官”的现象就会屡禁不止。这种现象如果大量存在，就会严重败坏我们党在人民群众心目中的光辉形象，严重损害党和人民的密切联系，严重削弱党的执政能力。近些年来查处的“买官卖官”的腐败窝案之教训，绝对值得全党深刻警醒。
２、一些地方“用制度规范选人用人”形同“牛栏关猫”，有的地方“买官卖官”的“潜规则”比“显规则”似乎更管用。为什么会总是出现这样的事呢？有的专家和干部群众反映，其中重要原因之一在于现行的选人用人机制主要是由各级党委和组织部门自己制定、修改。中央出台《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，就是为了从制度上规范对市县委书记的管理和监督，规定出台确实起到了较大的积极作用，但是还远未从根本上解决这一问题。当前，各级党委和组织部门，既当“运动员”，又当“裁判员”，还当“教练员”，这样的制度和机制实际上缺乏有效监督，事实上难以健全、完善、配套和落实。因此，不少制度很难起到约束作用，形同虚设，在很多选人用人的实际操作中已经成了“例行公事”，成了扎扎实实的“走过场”。一些地方的贿选案件就是在这种严重缺失监督的民主选举中接二连三地涌现，实在令人痛心不已。如果我们还不运用国家治理现代化的新理念，采取有效的制度设计来解决这个问题，神圣的“公共权力”可能被一些特殊阶层长期把持公共权力，甚至让“老虎”们自己编织各种反腐制度笼子、并掌管开笼子的钥匙，久而久之“为人民服务”的宗旨就可能变成“为私人服务”，这样一来，“公共权力”没有牢牢掌握在党和人民手中，我们就有丧失执政地位的极大风险。苏东巨变的教训，确实不能不引起全党深刻反思。
３、一些地方“群众投票”变成了“走民主过场”，有的地方甚至成了“暗箱操作的遮羞布”；一些地方“民主推荐”变成了“以票取人”，有的地方甚至成了“拉票贿选的活舞台”。选人用人“一把手说了算”时期，买官卖官十分盛行；选人用人“以票取人”时期，拉票贿选屡禁不止。“谁说了算，就从谁那里买官”是这一丑恶现象的最好注解。其中根本原因是没有把选人用人的“评价权、推荐权、选择权、监督权”交给人民群众，是扩大民主不到位、不彻底产生的“怪胎”，而不是一些别有用心的干部借口“人民群众民主素质太差”、“在中国谈民主政治的条件还不成熟”。其实，在延安时期，我党许多选人用人的制度，不但让人民坚定选择和支持中国共产党执政，而且其中许多制度到今天还很有必要得到落实。因为历史已经反复证明，一个执政党只有真正让人民群众在党的坚强领导下，充分行使法定的选择权特别是对干部的选择权，人民才会始终选择这个党为人民群众执政。
４、一些地方“保证人民当家作主”实际上变成了“为民作主”，有的地方甚至成了“代替人民当家作主”。当前，不少“人民公仆”的“老板意识”浓厚，喜欢被下级和群众称作“老板”，而真正的主人倒像“人民公仆”在全心全意为各级官员服务。实践证明：这种“主仆”关系的颠倒是各种腐败和官僚主义滋生的根源和温床。共产党执政是人民的选择，人民从来不反对共产党的正确领导和党管干部，而是反对手握“选人用人权”的机构及其官员把这种“公共权力”异化“一己私权”，为个人和小集团谋取私利。当前，干部群众对一些地区存在着的“公共权力地区化部门化、地方和部门权力私有化”的现象十分痛恨，但又毫无办法，其根本原因就是他们在干部特别是市县委书记的选任权上实际发言权太小。湖南衡阳破坏选举案的教训实在太深刻了，个别地区长期不尊重民意、视民意为儿戏，民意被收买就可能发生，民意一旦被别有用心的收买了，局部失控的局面就会发生。
（二）构建科学的授权机制。市县委书记产生方式有两种，一种由党内选举产生，一种由上级机关任命。无论哪种方式，市县委书记都是由上级党委任命的。这种干部委任制度固然有利于中央集权和执政稳定等很多优点，但是多年来也暴露出权力容易失控导致腐败的弱点。比如，有的地方在实施这种自上而下的考察任免制时，换届选举前将拟任命的干部委派下去，组织部门还要出面做代表的工作，保证其当选。尽管也走了考察、评议、选举等程序，但党员代表或人民代表对其任免缺少实质性的选择权。还有，上级党委经常在任期中对下级党委主要领导进行调整。这样一来，市县委书记实际上很容易只对上负责，只做让上级看得见的政绩，把上级主要领导巴结好甚至收买好，就可能会成“土皇帝”，实际上很难对群众负责。
如何解决这个问题呢？其实，党组织选人用人的过程也就是人民授权的过程。那么，到底如何走一条科学的选人用人之路呢？这是我们党一直在认真探索的重大问题。从一定意义上讲，我们已经找到了这条道路。那就是尽快把各级党代表大会常任制做大做实，像人大常委会机构一样设立属于党代表大会的专门人力资源委员会，赋予其“选人用人”方面过硬职能，由它组织党代表和专业人员组成专门委员会或者工作小组来负责“选人用人”方面制度的调研、起草、修改、论证，然后提交党代会的专门机构审议，报党的上级组织批准。制度颁布执行后，由这个专门机构来负责督促和监督有关职能部门严格执行。这样一来，就既可以把有关职能部门从繁忙的“运动员”、“裁判员”和“教练员”的多重事务中解脱出来，又可以避免“议行合一”许多无法根治的毛病。我党8000多万党员太需要这样的机构来保证党员主体地位了，十几亿多中国人民太需要这样的机构来保证“选人用人权”以及由此产生的“公权分流”始终掌握在党和人民的手中。
1、民主授权才是人民当家作主。党管干部的最终目的就是要选执政为民、为民服务的好书记。“人民满意”应该是选人用人工作的根本标准。选好市县委书记是关键，让市县委书记选好干部也是关键。从理论到实践都必须正确认识和真正解决好以下两个核心问题。
一是“一切权力属于人民”决定“权只能为民所授”。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。我国的人民代表大会制度，具有代议制的基本特征。这一制度既符合当代民主政治的一般规律，更体现我国国家权力“人民当家作主”的本质。应该说，我们在法律和制度设计上，已经充分体现了“主权在民”和“权为民授”，但由于缺乏把制度落实的运行机制和可行的系统操作程序，一些地区的人民群众实际上很难真切感受到“法律和制度赋予的民主权力”特别是选举权和被选举权。在市县委书记的选择上，党员代表和群众代表实际上的发言权较小。
二是“权为民所授”决定“权只能为民所用”。我们党之所以能够执政，其根本原因在于它是人民根本利益的代表者，其执政宗旨就是“为人民服务”。人民在党的领导下通过“选人用人”这个主要途径把自己“当家作主”的公共权力委托给各级机关及其工作人员。“选人用人”的过程实际就是人民群众把公共权力委托行使的过程。如果在这个公共权力委托的过程中，人民群众不能当家作主按自己的意愿选择自己信任的市县委书记，把公共权力委托给他们，那么，“一切权力属于人民”就会是一句空话。历史经验表明，只有树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，真正从理念、制度到实质，从内容、形式到程序，解决好“权为民所授”，才能真正实现“权只能为民所用”，从而从根本上解决好市县委书记权力委托、配置科学的这个源头问题。
2、科学授权要有制度保证。科学的理念要靠科学的制度来保证。健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，就必须保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。实践证明，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全在选人用人方面的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和基本制度，是确保人民当家作主选好市县委书记的制度保障。
一是好的制度离不开好的运行机制。说得好，不如做得好。在实际工作中，我们党不仅要引导人民群众识别、评价、选择优秀干部，努力形成“多数人从多数人中选少数人”的选拔任用干部机制度，而且要建立和健全“多数人评价考核少数人”的评价考核工作机制，还要完善“人民群众选出的代表为执行主体”的询问、检查、监督和问责机制，让选人用人权始终在阳光下运行，自觉把选人用人的权力交给人民群众，保证人民群众通过选择执政党，再由执政党赋予组织人事部门及其工作人员的权力始终用来为人民选好干部服务。
二是好的内容和实质需要好的授权方式。当前，无论是推进选人用人工作的科学化、民主化、制度化，还是形成科学的选人用人机制，都要通过完善选举投票等方式，改进初始提名、公开选拔、竞争上岗、差额选举、公推直选等办法，增强民主推荐、民主测评、民意调查等手段的科学性和真实性，来确保广大干部群众充分自由表达真实意愿，从方法和程序上保证“授权要让人民当家作主”。
三是授权要创造条件保证人民当家作主。要创造条件让广大人民群众在选人用人的实践中学习民主、创造民主、运用民主，不断在民主实践中提高民主素质，形成民主习惯。当前，人民群众的公民意识、法治意识、参与意识、维权意识、自我实现意识正在不断增强。我们党要顺应这一趋势，善于创造条件，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与选人用人工作，最广泛地动员、引导和组织人民，依法来选择好自己信任的代表，管理公共事务，从而通过民主实践的有效开展，来培育人民群众的民主精神、提高其民主素质、提升其民主能力。
３、依法授权要界定权力边界。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们会使用权力一直到有界限的地方才休止。”权力本身具有天然的扩张性和腐蚀性。如果不能对权力运行边界清晰界定，必然会导致权力越界运行，从而诱发集权揽权、滥用权力现象。市县委书记的权力高度集中，这是对其监督难以到位的根本原因。其权力高度集中，根源在集权授权的体制机制。一方面，市县委书记的任免往往实际掌握在上级书记手中；另一方面，市县委书记居于市县执政权力的中心，集财权事权人权于一身。因此，提拔市县委书记中的组织酝酿、民主推荐、五人小组会议、组织考察、全委会、常委会和换届选举等程序看似“关卡重重”，有的地方其实最终体现的大多是书记的“个人意志”。
一是权力不能越过授权边界。从理论而言，市县委书记的权力有“一个来源，两个渠道”，即来源于公民权利，有公民和党员两个渠道，其权力边界是由公民权利、党章与法律所界定。因此，市县委书记行使的权力既不能超越党章所规定，也不能超越宪法和法律的规定。
二是重点处理好八对关系。上级组织授权时，一定要设计制度让市县委书记能够处理公共权力与公民权利、党规与国法、集体领导与个人分工负责、执政与市场、执政与立法、司法和行政、对上负责与对下负责、自我约束与外部监督等八大关系，解决好权力界限清晰这个大问题。比如，参照有些地方试点成功经验，研究制定统一的《中国共产党市县委员会工作规则》，细化党委集体领导和个人分工负责的关系，健全用制度管权、管事、管人的机制，科学配置和严格界定市县委书记、县委常委、县委委员的权力，特别是要科学分解一把手权限，明确界定一把手职责，制度上能够有效监督一把手。
三是分解市县委书记的权力。建议参照一些地方的有效做法，实行市县委书记不直接分管的权力制衡机制，即书记不直接分管财政、物资、人事和工程，逐步形成“书记监管、副职分管、集体领导、科学决策”的新的领导机制，使决策、执行、监督等权力适当分离。当前，市县委书记最大的权力就是用人权。可以说，其一切权力都是由此派生或者紧密相连。所以，从制度层面规范和限制书记的用人权是重点。科学规范和监督市县委书记用人行为的关键就是要完善选人用人制度、健全选用干部机制，实现由“人选人”向“制度选人”的根本转变，做到既实现组织意图，又符合群众意愿。
（三）科学授权的六条具体建议。加强对市县委书记的管理和监督，既有理论认识问题，也有实际操作问题；既需要顶层设计，又需要基层创新。从整体而言，上级党委及其组织部门要对市县委书记在执行民主集中制、带队伍、科学决策推动发展、加强党建等方面的履职情况重点加强管理和监督，要通过“一报告两评议”等有效制度，把该管的管到位、该监督的监督到位，该问责的问责到位，该下放的权力、责任等下放到位，真正让市县委书记充分履职、服务基层、筑牢执政之基。这里，结合当前实际，提出五条具体建议。
一是在管理主体上省级党委及其组织部门主管市县书记。我主张在市县委书记岗位上不要高配职级，因为不利于公平与和谐，同时助涨攀比和官本位主义。但特别优秀的市县委书记可以越级提拔或者优先提拔，提拔后不要再兼任书记。在一个省域内由省委管理市县书记，有利于统筹安排干部、交流培养干部、激发干部活力，促进省域均衡发展。
二是在管理体制上恢复过去的地委和行署专员制度。建议地级市作为一个城市来经营管理，级别不变，不再管理县级事务，直接对省负责。地委和行署作为省委省政府的派出机构，两块牌子、一套人马，管理辖区的市县，直接对省委省政府负责，有利于减少管理层级、提高管理效率、推进省直管县、促进县域经济发展。同时，市县常委人选尽量都兼任同级政府职务，有利于精简机构和人员、减轻执政成本、减少行政审批、整合党政合力。
三是在管理机制上坚持把对上负责和对下负责有机结合。特别是在市县委换届之前，把选任制的某些提名、推荐、考察环节与上级组织的考察任免的有些环节有机结合，甚至放在组织考察任免之前。比如，推行差额制，把差额酝酿、差额提名、差额推荐、差额考察和差额票决，把公开竞争机制逐步引入到换届选举的全过程。又如，在选举前，不明确书记、副书记候选人，只差额推荐常委候选人，待选举完成后，再由上级党委及其组织部门考察、研究后下文明确。再就是届期中尽量少动书记。这样的话，就会倒逼市县委书记对上、对下负责。
四是在监督机制上发挥好以巡视组为龙头的立体监督作用。上级的监督、班子内部的监督、社会群众监督都是有效手段。从目前实际监督效果看，上级巡视组的监督最有成效。因此，建议以巡视组监督为龙头的立体监督制度需要加强与深化，把现在的这股反腐监督的好势头和好做法坚定不移地走下。巡视重点就是加强对选拔市县书记和对市县委书记重大决策权、用人权的监督。
五是在教育培养考评机制上要加强党性忠诚教育和管理。在各类领导干部的教育培养、考核评价中要把党性忠诚放到首位，加强教育，并在实际考察和任免中，实行党性忠诚不合格一票否决制。一旦发现党性忠诚方面不合格的市县委书记，不管他能力有多强、过去贡献有多大，发现不忠事实，坚决把他从干部队伍中清除。
文/汤建军（湖南省社科联副主席、研究员）
来源：红网
作者：汤建军
编辑：程赛
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