建设资源节约型和环境友好型社会，建立新型城乡关系，必须统筹城乡经济社会发展。党的十八大报告强调指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”[1]因此，我们必须坚持“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，加大对农业农村发展的扶持力度，逐步打破城乡分割的二元体制。
　　
　　一、城乡统筹发展中面临的挑战
　　
　　目前，我国已经进入工业化中期阶段，传统农业社会的均衡状态被彻底打破，整个社会处于一个急剧变化和全面转型之中。基于这样的现实基础，在两型社会建设的大背景下城乡统筹发展还面临着一些系列挑战。
　　
　　1.优质资源向城市转移。县域是“三农”问题的发生地，也是解决“三农”问题的主战场。[2]城乡统筹应从集约用地的原则出发，以县城与中心城镇为重点，在建设资金与用地指标上给予倾斜，着力增强县城、中心镇对产业、人口的集聚能力和对农村发展的带动能力。但是，现在城乡要素流向不合理、分配不公平，制约了县域经济发展。主要表现在两个方面：一方面是资源分配不公平。目前对城乡资源的分配主要通过两种方式进行：市场分配与政府分配。从两种分配状况分析，前者的分配固然很难做到城乡经济效益与社会效益的统一、效率与公平的兼顾；后者的分配也未能做到兼顾城乡经济社会发展的各个层面，存在明显的片面性、不公平性，突出表现在对经济发展考虑多，对社会事业考虑少；对物的建设考虑多，对人的发展考虑少；对近期发展考虑多，对持续发展考虑少。另一方面是资源流向不合理。突出表现在高素质农村劳动力流失、农村土地流失、农村金融资源严重不足等，尤其是四大商业银行近几年大规模撤并县及县以下的机构和网点，在一定程度上造成了农村金融的“真空状态”，农村资金被金融机构抽走，倒流进入城市，导致农村科技、信息十分缺乏及信息不对称。
　　
　　2.城市污染产业向农村转移。工业反哺农业的核心内容是依靠集中在城市的非农产业所提供的税收，对农业予以支持，对从事农业生产的农民进行必要的补贴，从而调整国民经济结构，促进城乡之间的良性互动。农村承接城市的产业转移是工业反哺农业的一种表现形式，可以加快农村工业化步伐，壮大县域经济实力。但由于转移的企业大都是低成本依赖型的“两高”（高投入、高污染）产业，缺乏技术改造升级的动力与资金实力，对于缺资金、缺项目、求发展的农村而言，便难免不出现以环境换发展，接受“两高”产业的简单转移。目前，随着城市治污力度加大，化工、炼焦、造纸等污染企业向农村转移，城市生活污水和工业废水向农村排放。农村生态环境本来十分脆弱，加之农村相关配套治污设施缺失、环保资金及人手严重不足，工业废水不经处理便肆意流入农田、河道。这种“污染下乡”带来的水源污染和土地污染，严重影响了农村居民的生活健康，也制约了农村经济的可持续发展。
　　
　　3.城镇建设规划不科学。目前，我国城镇建设的总体水平偏低，对城镇化发展未能形成强有力的支持与服务，在一定程度上导致城乡差距进一步拉大，区域与城乡发展不协调加剧。城乡统筹发展要以城镇为依托，通过城乡互动和体制机制创新，推进农业、农村、农民现代化进程，实现农村全面协调可持续发展。但是，在推进新型城镇化过程中也难免出现这样或那样的矛盾和问题。一是有些地方的城镇建设贪大求快。有的地区小城镇建设与城市攀比，出现了标准过高的问题，个别地方甚至以形象工程、大拆大建等方式推进小城镇发展，甚至脱离实际片面追求做大、做优、做美，忽视产业发展，增加了发展成本，影响了农村发展。二是城镇建设遍地开花。一些地方把城镇化的重点放在发展小城镇的数量上，盲目扩乡并镇，甚至有的地方盲目设立开发区，造成了土地资源大量浪费。
　　
　　二、树立城乡统筹发展的新理念
　　
　　统筹城乡发展，就是在城市快速发展的前提下，以城市工业经济带动农村经济的发展，逐渐缩小城乡差距，以城带乡，相互协调，相互促进，实现共同发展。城乡统筹的推进与发展，务必需要理念、思维与行为的同步革新。那么，在“两型”背景下城乡统筹发展应具有哪些新理念。概括起来，主要体现在以下几个方面：
　　
　　1.以发展“两型”产业激发城乡活力。发展与代价的问题，是承接产业转移需要面对的重大抉择。著名的库兹涅茨环境曲线作了一个倒U型曲线假定，即环境质量随着经济增长而不断下降和恶化，但到一定拐点时，环境质量又会随着经济增长而不断改善。西方发达国家基本上走的就是这样一条“先污染，后治理”的道路，并为此付出了沉重的代价。但时至今日，我们没有理由重蹈覆辙，并为此付出相应的代价。随着城市经济社会的快速发展，不少依靠资源和能源投入型的产业，都面临着水、电、土地、原材料、劳动力、环境治理投入等生产要素的成本上涨。企业投资经营成本的节节攀升，最终将导致以往的市场优势完全丧失。产业的生命周期性客观上要求这些类型的产业转移到土地资源、环境容量、劳动力条件等相对较好、生产经营成本较低的乡镇地区。但这样一来，一些高能耗、高物耗、高污染、劳动密集型的非“两型”产业便以一种低层次的方式，转移到乡镇，直接掠夺农村的土地、劳动力、自然资源、洁净的空气和干净的水源。这是典型的“高代价转移”，最终将带来一系列生态问题和社会问题的转移。因此，不论是承接大中城市的产业转移，还是乡镇培育和发展自身的特色产业，都要充分考虑地区资源与环境的承载能力。
　　
　　2.以“适度均衡”协调城乡发展矛盾。纵观我国经济发展的轨迹，可以清楚地看到经济发展遵循的是先工业、后农业，先城市、后农村的基本思路，工业发展以及城市文明的形成在很大程度上以牺牲农业和农民的利益为代价，从而导致了我国现代化工业和传统农业同时并存的城乡二元经济结构。在市场机制作用下，要素通常向最大效益区聚集，与工业相比，农业在更大的程度上受自然、地理、气候条件等因素的约束，这种先天不足的劣势，导致其依靠自身难以积累生产所需的大量资金。于是，在政策及市场的双重力量支持下，出现了农村收入水平、生活消费水平、文化教育、公共医疗卫生、社会保障等一系列不均衡发展，致使城乡“同病不同医”、“同命不同价”、“同人不同业”的局面。而传统农业部门无论在人员素质、物质装备方面，还是在技术水平、劳动生产率方面均落后于现代工业部门，城乡发展差距在进一步拉大。英国、美国、德国、日本等发达国家的发展经验表明:当工业化、城镇化发展到一定阶段，就必须实施“工业反哺农业”、“城市支持农村”战略，注重适度均衡发展。从总体上看，我国已具备解决城乡二元经济结构的基本条件。基于此，我们应从科学发展观出发，采取适度均衡的发展战略，实现城市和农村经济、社会、文化、政治、生态等全面协调发展，从而使农民和市民均能分享因工业化和城市化协调推进而带来的社会物质财富和精神财富增加的好处。
　　
　　3.以“集聚发展”凸显城乡发展效益。作为首次提出集聚概念的经济学家，韦伯认为“集聚因素是一种‘优势’，或是一种生产廉价，或者是生产在很大程度上被带到某一地点所产生的市场化……在一定集中化程度下，成本因工业集中化而降低”。在此基础上，马歇尔提出外部经济概念，表明行业内厂商的集中可降低该行业成本，带来整个行业优势。相对城市的集中发展，农村的土地利用方式更为分散，必将导致建设投入和使用成本的提升。将“集聚发展”的概念运用到城乡统筹的实际中来，实质上是要求农村的人口、资金、技术、土地等各种生产要素向农村的一定空间集聚，目的是资源的高效利用，生态的最大保护。首先从产业角度而言，产业集聚能够形成规模经济性。农村相对城市地域广袤，强调产业“集聚发展”有利于改变过去乡镇建设上存在的“村村点火、户户冒烟”粗放型发展格局，从而提高经济效益、降低管理成本、减少生态污染。其次，从人口角度而言，推动农民向城镇集中，一方面有利于基础设施投入、政府管理成本、环境治理成本等显著降低；另一方面，农民的集中居住能够使水、电、气、道路、电视、电话、网络等基础设施建设和就业、社保、上学、医疗等公共服务更为全面到位，有利于农民物质、精神文明水平的迅速提高。此外，从土地利用的角度而言，强调土地的集聚式利用，推进土地向规模经营集中，实施规模化、集约化经营，能够实现农村土地的规模经济效益，促进资源节约、环境友好。
　　
　　4.以“绿色城镇”提升城乡发展品位。城乡统筹不是一个个简单的城市和乡镇发展问题，它包含城乡整体区域中自然、经济、社会协调发展的丰富内涵。回顾以往的城市发展理念，不得不提到19世纪末20世纪初英国社会改革家埃比尼泽·霍华德在其1898年出版的《明日：一条通往真正改革的和平道路》一书中提出的著名的城市建设和社会改革理论——“田园城市”。它的提出代表了人类社会在城市化进程中向往自然，崇尚和谐，强调人本身的需求的美好愿望。其影响在时间和空间上十分深远，包括后来提出的“山水城市”、“花园城市”、“绿心城市”、“森林城市”、“生态城市”、“有机城市”等，都能找到最初“田园城市”思想的影子。当前，许多矛盾和问题在城乡发展过程中逐步凸显出来，如城镇建设盲目无序、资源利用简单粗放、生态环境破坏污染等，迫切需要加以解决。今天，在“两型社会”背景下，在吸取前人理论与实践成果的基础上提出“绿色城镇”发展理念，就是要用绿色思维、生态思维、人本思维统领城乡和区域发展，推动经济社会可持续发展、人与自然和谐统一。“绿色城镇”不仅注重城镇体系科学有序的构建，更加注重城乡品位和居民素质的提高，强调在经济社会发展过程中，人与人之间、人与自然之间的和谐共处。其机理是将人本、生态、节约、文明、和谐思想贯穿于其中，使自然、经济、社会、文化要素在空间运行机制上达到高效、和谐、统一。
　　
　　三、加快城乡统筹发展的政策建议
　　
　　统筹城乡经济社会发展，目的就是要实现城乡融合，促进城乡一体化。那么，在“两型”社会建设中如何审视城乡统筹发展呢？我们提出以下几个方面的政策建议：
　　
　　1.建立生态补偿机制。所谓“生态补偿机制”，是指生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。[3]它是调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。对此，需要把握以下六个重点：一是要逐步加大财政转移支付中的生态补偿力度，加快形成省市县三级财政合力支持生态补偿和生态环境保护的格局。二是要进一步完善水、土地、矿产、森林等资源费的征收使用管理办法，加大资源费使用中用于生态补偿的比重。三是要发挥民营经济发达、社会资本雄厚、市场化改革推进比较早的优势，积极探索市场化的生态补偿模式。四是要完善区域生态环境保护标准。如该地区或该单位完成生态建设和环境保护任务，达到生态环境保护标准，应当给予相应的补偿；反之亦然；对环境造成污染的，应由责任主体做出相应的赔偿。五是要加大对生态环境保护的督查力度，包括生态工程的建设情况、财政转移支付资金的使用情况、生态补偿的相关情况等，要把生态补偿真正落到实处，给群众一本明细账。六是要以法律的形式，将补偿范围、对象、方式、标准等确立下来，以立法推动生态环境保护及区域生态平衡。
　　
　　2.统筹城乡发展规划。城市和农村的发展，最重要的是对城乡间经济和社会发展平衡作出统一规划，在城市和农村建立互动机制，使两者有机结合、共同发展，最终实现城市与农村合作双赢的新局面。首先，要抓紧对中心城区规划的修编和完善，把促进城乡协调发展作为中心城区规划修编的核心内容，通过空间结构的合理调整和管制，制定城镇发展、产业空间、生态保护、景观体系与基础设施支撑系统的整合协调规划。其次，要加强中小城市内部及中小城市与广大农村区域结合点之间的基础设施的规划和建设，通过规划引导，形成层次分明、规模适度、分工协调、布局合理的城镇体系格局。再次，要以中心镇的规划和建设为龙头，多方面入手提高小城镇质量和水平，其中包括：注重完善县域范围内城镇体系总体布局，形成县城——区域性中心镇——一般乡镇的层次分明的空间结构。第四，要按照立足长远、体现特色和集约利用资源的要求，完善和优化村庄布局。村庄整合要体现统筹城乡发展的规划目标，自然生态和人文环境相融共生的设计思想和三个集中（公共服务设施集中，公共绿化集中，村落组团集中）的布局原则，统一规划和集中建设农民住宅，引导农居向集中化、城镇化发展。
　　
　　3.设立两型产业发展基金。两型产业是指符合资源节约型和环境友好型社会建设发展的产业，是指以资源节约型和环境友好型为目标，以高科技、低消耗、环保性、循环型为主要生产方式的产业模式。统筹城乡发展，必须以技术创新和管理创新为手段，以提高经济、社会、生态环境效益为目的，促进产业体系向资源消耗低、环境污染少的方向发展，从而优化产业结构，增强产业持续发展能力，使其符合两型社会建设的要求。为此，我们需要往以下三个方面下功夫：一是设立风险投资基金。风险投资基金又叫创业基金，是一种以一定的方式吸收机构和个人的资金。它主要投向于高新技术企业。通过风险投资，不断增强产品的技术含量，提高企业的竞争优势，使高新技术产业的高风险和高收益得到有效的平衡，从而为产业发展提供足够的稳定的资金供给。二是设立产业投资基金。产业投资基金是指发行基金证券所筹集的资金，主要投资于工业、农业、交通、能源、高科技等产业部门的投资基金。设立产业投资基金，目的是为了解决风险资本不足、融资机制不畅的问题。它的投资方向主要是高新技术产业、国家军转民产业、环保产业、科技城建设及城市基础设施建设项目。值得一提的是，在基金运作方式上，政府不宜过度干预，但可以根据产业政策和区域发展政策，通过对基金的设立审批程序和基金的基本投资限制，发挥必要的导向作用。三是设立政府担保基金。设立担保基金，目的是为了帮助更多的企业更好地利用银行融资，吸引更多的社会资本，大大降低违约风险。政府部门在制度与政策制定上多向民营企业倾斜。在信用机制的建立上、在对民企有效担保方式的支持上、在民企与银行的交流沟通上，政府应发挥重要作用。
　　
　　4.进一步完善土地流转机制。在稳定家庭承包经营基础上，推行农村土地经营权流转，发展适度规模经营，是加快产业结构调整、提高农业组织化程度的关键，也是实现农业增效、农民增收的必然要求。当前，随着农村改革的进一步深化，农村土地经营权流转总体规模日益扩大，土地流转速度不断加快，反映了生产要素的合理流动和优化配置，但在流转过程中也存在一些不规范现象，面临不少困难和问题，诸如流转行为不规范、流转价格不合理、流转主体培育不足等，需要进一步改进和完善。为此，我们应做好以下四个方面的文章：一是对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。对违法违规占地批地的，坚决依法查处。同时，在坚持土地承包关系长期不变和尊重农民意愿的前提下，积极探索建立“依法、自愿、有偿”的土地承包经营权流转机制。二是加快改革土地征用制度，确保被征地农民得到公平合理补偿和安置。三是在农村居民点布局调整中，应保障农民的知情权和参与权，保障农民合法权益。不能片面为了满足城市用地需要，而随意进行农村居民点调整，影响农村和谐发展。四是建立风险防范机制，切实维护农民利益。建立切实可行的土地向大户集中流转过程中的风险防范机制，工商企业等投资开发农业，应首先招用原土地承包者务工，并引导主要从事产前、产后服务和四荒（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）资源开发，大力发展订单农业，以公司带动农户，而不是公司替代农户，避免工商企业或非农人员随意性、大面积、长时间的租赁农户承包地，搞粗放经营或变相商住，造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民。
　　
　　主要参考文献：
　　
　　[1]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月9日。
　　
　　[2]《把发展县域经济作为推进新农村建设重要抓手》，《人民日报》2007年4月10日。
　　
　　[3]陈祖洪尹建军：《海南确立生态补偿机制框架》，《中国环境报》2008年4月7日。
　　
　　文/谢晶仁（作者单位：湖南省社科院。本文转自2014年度湖南省社会科学界第五届学术年会论文集）

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