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（怀化。图片来源：红网）
一、怀化铜仁协作发展的现状
怀化市与铜仁地区位于云贵高原东缘斜坡、雪峰山的西南麓，山同脉、水同源、民同俗，是一个联系密切的自然区域和经济区域。两地由于远离各自省的经济中心等因素，经济边缘化，总量偏小，科技含量低，整体发展水平落后。因此，加强区域经济协作，通过区域联合增加发展能力，是怀化与铜仁认真贯彻落实武陵山片区区域发展和扶贫攻坚战略的客观要求，也是区域经济必然的发展规律。怀化与铜仁由于相似的经济特征、习俗和文化价值取向，在长期发展过程中形成了密切的交往关系。两地素来商贸频繁，民间通婚、市场就业往来多，在经济社会各方的区域协作都有过探索。
（一）区域协作历史悠久
早在1986年，武陵山边界各地政府就协调成立了“湘鄂川黔渝武陵山区县市区政府经济技术协会”，共有成员39个，办事处在吉首市。但因当时经济基础和交通条件等多种因素的制约，这个“经济技术协会”没有取得实质性的作用。1990年12月，顺应我国经济体制改革的战略部署，由怀化市倡导成立了“湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区”，制订相应章程，并形成了政府联席会制度，怀化与铜仁等地的区域协作开始了一系列的探索。从1990年开始至今，“湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区”已成功举办了政府领导联席会议18次，各地共举办各类经贸活动510余次，各类商品贸易成交额近603亿元，各成员间相互达成投资合作项目2700个，项目总投资达643.2亿元。
（二）区域协作内容逐步深化
1、经济方面。怀化与铜仁之间的区域经济协作的第一个高峰出现在20世纪80年代的中后期。当时，区域之间建立协作关系的主要目的是在区域内开展指令性计划外的跨辖区商品贸易，如电力、木材和煤炭等。20世纪90年代以来，区域协作的目标开始向积极开拓共同市场转变，其中“湖南省西部地区商品交易会”一年一度在怀化市举办。进入21世纪以后，交易会的形式越来越呈现出多样化、专业化的特点，除传统的商品交易会之外，农产品交易会、汽车博览会等专业交易会也越来越多。怀化的粮油、百货、建材、汽车等12大类专业批发市场在铜仁各地开有多家连锁超市，占有20%以上的市场
2、交通基础设施建设。两地交通部门密切配合，统一规划，克服各种困难，多渠道筹措资金，积极推进两地之间的高速公路、断头公路修建和现有连接公路升级改造，如瑞杭高速、铜仁市至怀化市麻阳县公路28公里油路工程等重点项目建设。在现有的湘黔铁路、渝怀铁路和沪昆高速等沟通下，两市还决定共同修建另一条直通大动脉——铜仁至怀化高速，进一步提升怀化、铜仁、湘西自治州乃至重庆秀山的进入和畅通条件，区域间四通八达的交通路网正逐渐形成。
3、产业方面。怀化与铜仁等地筹划梵净山、洪江古商城等旅游资源整合，积极参与打造“大武陵旅游圈”。怀化在毗邻大龙工业园区的地带布局了新晃前锋工业园，前锋与大龙共享基础设施，前者所需的发展用地，如涉及大龙的地块，后者也给予积极协调。此外，在林业、生物医药等产业方面协作也有所很多尝试。
4、民族团结方面。由于历史原因，两地接边地区的山林、土地、水事、矿山权属纠纷争议时有发生。为此，两地始终着眼于“与人为善、以邻为伴、共商合作、共谋发展”的大局，妥善解决了各种权属纠纷近200起，加大维护稳定的力度，营造接边地区和谐环境，为接边地区的社会稳定和经济发展发挥了积极的促进作用。
（三）区域协作联络日益紧密
近年来，随着区域经济的快速发展和现实需要，两地区域协作工作逐步实效化：
1、精心筹建协作区民营企业协作会。草拟了《湘桂黔渝毗邻地区协作区民营企业协作会章程》，提出了《湘桂黔渝毗邻地区协作区民营企业协作会筹备工作方案》，并组织召开了协作区民营企业协会筹备工作会议。现有10个协作区成员方32家民营企业自愿加入该协作会，为协作区民营企业协作会的成立打下了良好基础。
2、认真做好协作区情况统计。为了能及时掌握协作区各成员方开展活动的情况，以便随时将情况向轮值主席方汇报和供各地交流，联络处设计制作了统一表格，认真汇总，让各成员单位及时准确了解各地政治、经济发展动态。
3、办好《协作动态》杂志，切实抓好信息交流。《协作动态》作为协作区联络处主办发行的唯一刊物，是协作区各方合作的一个重要媒体。发表各成员单位领导论文、经验交流等各类文章。
二、怀化铜仁协作发展存在的主要问题
（一）区域协作层次低，约束力不强。怀化与铜仁的区域协作主要是通过以轮流坐庄讨论、对话协商、自愿承诺的协作方式，解决边界矛盾纠纷、矿产资源开发、旅游、边界交通问题。协调组织层级低，协调权限十分有限，对区域整合影响力小。
（二）政府为主导，行政区划壁垒依然。行政区划尤如一堵“看不见的墙”，区域经济横向联系受到严重制约，区域协作进程缓慢。这种带有强烈地方政府行为色彩的“行政区经济”，阻碍了经济要素资源的自由流动和统一市场的形成，使得区域发展难以形成规模经济和取得规模效益。
（三）财税金融体制僵硬，缺乏发展资金。地方政府的事权与财权错位现象较为严重，往往层级低的政府事权远远多于上级政府，而与事权相应支出的财权却大大不匹配，相当部分贫困地区基层政府财政状况严重入不付出。地方政府由于税收规模小，建设资金不足，买卖“土地”和负债进行基础设施建设的现象严重。金融机构存贷地域选择性很强，信贷资金往往集中在经济发达地区，贫困地区难以得到充足的发展资金，“剪刀差”现象十分突出。
（四）思维保守，习惯传统落后。怀化与铜仁属省边际结合部，境内大山环绕，农村交通不便，信息闭塞，受小农经济和自然经济思想影响较大，缺乏积极性和开拓创新意识。“自我封闭”“肥水不流外人田”等守旧思维定势，很多经济主体不愿或不敢参与区域分工与合作，信奉各自为政、单打独斗传统经营方式。
（五）法律地位不明确，体制机制有待完善。近年来两地之间订立了很多合作协议，共同制定规范性的文件，但在实施过程中究竟该怎么对待其法律地位仍然不明晰，很多时候一些合作项目与两市政府的一般工作混在一起，轻重缓急都难以判断。
（铜仁风光。图片来源：贵州旅游网）
三、怀化铜仁建立和完善区域协作发展的思路
推进怀化与铜仁区域经济协作，关键在于打破行政体制障碍，创新合作体制机制。在借鉴国际国内经验的基础上，要以体制机制创新为动力，以减少行政壁垒影响为主攻方向，探索两地合作体制机制和一体化新模式。
（一）建立科学的战略协作体制机制
怀化铜仁如何实现区域间的共生发展，需要结合政府的宏观调控手段，进一步改革体制机制，在武陵山片区区域发展与扶贫攻坚等政策的指导下，进行体制、机制创新。
1、建立高层协商机制。建立定期的高层协商机制和多层次联系的协调机构。可以成立由怀化、铜仁两市州党政主要领导参与的“怀铜协作发展领导小组”，由两市州主要领导轮流任组长，形成联席会议制度。重要的职责是：通过各方合作决策层的互动，为怀化、铜仁两市营造良好的发展环境；协商解决推进怀化、铜仁协作发展过程中的重大问题；制定有关配套政策，合理配置资源，决定重大项目合作等。
2、建立统一的规划体制机制。确定怀化与铜仁区域协作的目标。建议将“构建区域利益共同体”作为总体目标，将“区域合作机制的建立和完善”作为近期目标，将“新的扶贫示范区”作为中期目标，将“打造新的经济增长点”作为远期目标。
3、构建利益分享补偿机制。区域协作，核心就是利益，利益分享补偿机制是促进怀化铜仁区域经济合作的关键。怀化铜仁区域协作中获益较多的地区应给予获益较少的地区以一定量的利益补偿，这样一方面可以使合作各方尽可能地“合力以赴”，从而达到区域整体利益与各地自身利益的协调。
4、大力促进区域内资源共享互补。要加快怀化和铜仁地区经济、社会、生态等各个领域在功能层面上的政策整合，着力营造一种区域发展的无差异政策环境。要促进人力资源交流合作。怀化和铜仁两地共同存在人才总量相对不足、人才结构不合理、人才分布不合理，引不进、留不住的矛盾突出。因此，要加大两地区域内的人才流动，引导人才合理流动，缓解人才供求不畅的障碍。
（二）加强两地沟通，深化协作思想认识
加强区域协作、促进共生发展，前提是协作各方思想高度认同，有积极的热情。因此，要破除各自为政、“肥水不流外人田”等封闭思想，强调合作、协调、统筹的大局观念，使合作双方尽可能地“合力以赴”，从而达到区域整体利益与各地自益的协调。要采取“走出去、引进来”的方式，借鉴发达国家、国内沿海城市或湖南长株潭实验区一些先进的合作开发模式和经验。
（三）进一步明确工作职责，确保协作落到实处
在建立了怀化、铜仁协作领导机构后，要进一步加强组织领导，将战略协作的工作任务科学分配，并制定奖惩措施，严格落实各部门责任。建议湖南、贵州两省彻底改变现有的政府绩效评价指标体系，确立怀化铜仁及整个区域在内的绿色GDP和构建和谐社会的政绩评价指标体系，以引导并不断优化怀化铜仁地方政府和区域一体化合作组织的政策或行为取向；对确有区域协作发展红利的怀化和铜仁地方政府或区域协作组织，应给予一定的激励。要健全完善对相关部门目标管理和绩效考核机制，出台奖勤罚懒措施，狠抓制度的督查落实，工作突出的当予以重奖，工作排尾的坚决淘汰，以实绩决定干部升迁。
（四）进一步争取政策支持，夯实协作基础
借助怀化铜仁打造武陵山片区跨省区域协作示范区的机遇，在研究和对接国家产业对策时，对涉及区域内重大工程，抱团策划项目，共同争取资金，提高研究和对接国家政策的能力。要通过铜仁的优惠政策倒逼湖南在坚持国家统一税法的大前提下，根据西部地区新的情况，科学合理研究制定一些区域性新政策，在用地报批、税费奖补方面统一口径、标准，制定出台相关优惠政策，为两地战略协作提供强有力的政策支撑。
（郑洪系湖南省中共怀化市委党校公共管理教研部副主任、讲师。本文来源于“湖南省人民政府发展研究中心”微信公共号。）
来源：红网
作者：郑洪
编辑：许敏
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