网络治理过程中无论是政府监管抑或行业自律或社会自治，都应当在法治化的基本轨道上运行，以法治化保障多元价值目标的平衡实现、多元主体的有序参与以及多种路径的协调作用，促进网络社会的健康、有序发展，防止基于权力、市场优势、技术优势及多数人意志而产生的肆意和武断。
　　
　　网络公共空间的治理运用法治规范政治过程，确保秩序价值；同样也运用法律和制度约束执法者，保障公民的言论自由和网络公共空间的民主价值，推动政治和社会发展。这产生了两重治理结构，分别是对网络的治理（主要对象是公民的网络言论及其表达）和对国家行为（主要对象是国家的治理行为，包括立法和执法）的控制，它们共同构成了网络公共空间治理的任务。网络公共空间治理的法治化分别是对网络的治理和对国家权力的控制。因此，它是一种双重治理结构：将在社会领域展开的政治过程纳入到法治轨道，最终建成法治社会；而政治过程本身更需要得到保护，因此要防止国家权力滥用。当然，双重治理的最终结果都是实现法治中国的愿景和目标。
　　
　　本文认为，应从以下主要方面着手，提升我国网络治理的法治化水平：
　　
　　规范政府监管，保障行业自律
　　
　　虽然网络专门性立法数量不少，但是以业务管理内容的行业规章为主，立法层级较低，缺少法律层面的一般性立法，并且授权性内容较多，约束性内容较少。导致相关政府部门之间的权限划分既不清晰也多有交叉与重复，既有可能导致部门“夺权”，也可能导致各部门相互推诿，出现监管真空。同时也难以满足我国建设法治政府和依法行政的实际需要。
　　
　　互联网这样一个分散式网络，具有与生俱来的增强个人权利和巩固民主进程的能力，这种高度分权化也意味着政府难以通过控制某个中央机构来监督和控制互联网中的信息流。因此，对于互联网的控制理念必须发生转变。主要国家和地区的网络治理经验表明，“政府监管+行业自律+公众参与”是一种被广泛采用和有效的网络治理模式。我国的治理实践也倾向于采取这一模式。但是在我国一直存在着强政府、弱社会参与意识薄弱等现实问题，政府的主导和组织作用仍十分明显。虽然政府主导下的多元主体共同治理模式在现阶段具有一定的合理性，但是也应当看到欠缺法律规范和约束的行政行为极易在技术措施的庇护下构成对公民合法言论和合法权益的侵害，而欠缺法律保障的行业自律和公民参与也容易沦为政府控制的工具，从而使政府行为可以借助行业自律而绕过依法行政的限制。因此，必须通过法律制度来明确多元主体的地位、权责，保障主体地位的独立性，促进“多元主体治理模式”的有效实现，具体而言：
　　
　　一是规范政府的监管行为。目前我国已经组建了网信部门，根据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》（国发[2014]33号），国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。但是由于缺少具体的法律规定，实践中出现了一些问题，突出地表现为：一是与既有法律授权的交叉和重叠。如根据《互联网信息服务管理规定》第18条的规定，国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。二是执法手段受限。目前网信办网管部门主要根据《互联网新闻信息管理规定》的相关规定，依法对属地新闻网站行使行政处罚权。其权力配置显然与其机构定位不相匹配。因此，急需制定和修改相关法律法规，对网信部门的权力范围及权力行使进行规范，重点包括网信部门监管有害信息的范围；处罚、约谈、决定、建议等各种行政措施的适用条件及程序；当事人的救济机制等。
　　
　　二是明确网络行业协会的独立地位。我国目前还没有制定《行业协会商会法》，对行业协会的地位功能、组织形式、管理监督等还没有明确的法律规定。从中共中央办公厅、国务院办公厅2015年7月8日颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》来看，行业协会属于非营利性独立法人，其服务重心应当是企业、行业、市场而不是政府，通过提供指导、咨询、信息等服务,更好地为企业、行业提供智力支撑,规范市场主体行为,引导企业健康有序发展,促进产业提质增效升级。因此，行业协会的功能（基于会员和行业发展利益）与政府的监管职责（基于公共利益）是存在区别的，互联网协会的行业自律与网信部门的监管可能在范围和强度等方面存在不同。例如，对于不良信息的判断标准，行业自律可能会比监管部门低，而这应该是合理的。在行业协会一般法缺失的情况下，可以考虑在网络立法中明确网络行业协会的地位。如《网络安全法》（草案）规定了“网络相关行业组织按照章程，加强行业自律，制定网络安全行为规范，指导会员依法加强网络安全保护，提高网络安全保护水平，促进行业健康发展。”但是很遗憾并未明确规定网络行业协会的独立法律地位。
　　
　　发挥法律的系统效应和协同效应
　　
　　现代复杂社会中，法律因其具有其他社会控制手段所无与伦比的技术可操作性而成为最佳的社会关系调整器，但法律在创制、运作以及对社会关系的作用等方面,也存在着固有的局限。因此尽管社会的法治化程度在不断提高，但同样需要其他社会控制手段共同发生作用。（1）政府重视：教育部侧重于针对在校学生的网络素养教育，新闻通讯及艺术部致力于以社会公众为教育对象的网络素养推广活动；（2）社会各方热心参与：如社区组织、志愿者团体和社会慈善机构,以及工商企业等；（3）“服务外包”的运作模式：教育部提倡各公立学校开设网络素养课程，但具体的教学任务则让学校外包给私立的教育公司和培训机构，教育部只负责对私立教育培训机构进行资质认证，开设网络素养课程的学校也不用为师资、教材、经费等问题烦恼。政府相关职能部门通过公开招标和项目资助的方式，资助私人教育培训机构、社区组织和慈善团体等开展各类网络素养教育、活动或学术研究。
　　
　　突出处置程序的透明性和可救济性
　　
　　一是细化有害信息的评价标准。我国《互联网信息服务管理办法》《互联网出版管理暂行规定》《互联网电子公告服务管理规定》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网文化管理暂行规定》等都明确规定了不得制作、复制、发布、传播的有害信息类型。其中，淫秽色情信息当属较易识别，并且实践中被查处较多的，对“淫秽色情”的认定标准也是相对明确的，除了《刑法》第367条对“淫秽物品”的界定外，新闻出版总署1998年颁布的《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》以及1989年《关于部分应取缔出版物认定标准的暂行规定》中都有详尽的判断标准。但是对于其他禁止信息内容，则缺少相对明确的认定标准，实践中的自由裁量空间较大。对此，应当遵循底线治理的原则，从严设置评价标准，降低对公众表达自由的过多干扰，同时积极提供正向的舆论引导。另外，对于兜底条款的解释，从国外的相关经验来看，一般不包括侵犯私权的信息，也就是说如果权利人的知识产权等私权被侵犯，可以通过网络服务商的“通知-移除”规则和司法程序进行处理，一般不属于政府监管有害信息的范围。
　　
　　二是建立健全信息处置过程中的异议程序，依法保障公众的知情权、参与权和言论自由。网络是公民获取公共信息、参与公共事务讨论、监督公权力行使的主要途径之一，同时也是决策机关、管理机关了解民意、与民沟通互动的重要平台。在网络治理过程中，往往涉及运用技术措施对违法或者不良信息的删除、屏蔽等，而如果技术措施的运用不当，使得网络信息被错误或者不当删除、屏蔽，则会严重危害公民通过网络进行意思表达的权利和自由。我国《信息网络传播权保护条例》确立了网络著作权保护中的“反通知-恢复”异议程序，对于平衡著作权人、网络服务提供商和网络信息提供者的利益具有重要意义。但是，对于网络空间中其他个人权利以及公共利益保护过程中，尤其是行政执法和网络服务商管理过程中的异议程序尚未得到有效建立，易造成执法过程或服务商管理中隐蔽性地降低标准和技术滥用。因此，有必要建立健全信息处置过程中的异议程序，允许公众在认为信息处理错误或不当时提出异议申请，促使监管机关或网络服务商更加审慎地进行判断，并且应当以司法方式作为最终救济途径。
　　
　　（作者中南大学法学院副院长、宪法与行政法研究所所长、教授、博士生导师敖双红。本文原标题为《网络社会治理法治化问题》，内容有所删减。原文系全省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会一等奖论文。）