城市公用事业是指从事城市供水、供热、供气、公共交通(公共汽车、电车、地铁、轮渡、出租汽车及索道缆车)等建设与管理的行业。城市公用事业被认为是一个社会的“社会资本”（socialcapital），它关系到公众的基本生产和生活，是城市经济和社会发展的重要载体，其发展水平的高低直接关系到城市发展的现代化和城市居民的生活水平，因而城市公用事业治理体系和治理能力的现代化在整个国家治理体系和治理能力现代化发展居于十分重要的地位。
　　
　　十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度”，由此显示，制度创新是改革的根本，改革的过程归根结底是制度创新的过程。城市公用事业体制改革主要是改制度，推进城市公用事业治理体系和治理能力的现代化，必然要求以制度创新作为最高形式。当前我国城市公用事业改革的功能提升的根本路径在于：以政府、企业和社会三方合作为基础，推进多重制度创新，提升城市公用事业的治理能力。
　　
　　运用行政合同实现政府监管制度创新
　　
　　实现城市公用事业体制改革的功能提升，首先需推进政府监管制度的创新。在城市公用事业体制改革的过程中，政府始终要发挥主导性作用，因此，处理好政府与市场关系，政府监管制度创新是关键。推进政府监管制度创新，应该从以下几方面着手。
　　
　　优化行业主管部门组织体系。从内部来看，需要按照机构和事权相匹配的原则，合理设置城市公用事业组织内部结构对推进城市公用事业管理制度创新意义重大。为此，须调整职能部门的机构设置，明确权责关系，整合并强化行业处室的就爱难关权利，加强监管能力建设。从外部来看，需要理顺主观部门和其他部门在监管中的关系。现实中经常出现横向不同部门监管职能界定不清，职权交叉重叠、监管责任不明确等问题。从这个方面来说，大部门制可能是一种较好的创新思路，“大部制作为一种政府政务综合管理组织体制，其特征是‘大职能、宽领域、少机构’”。大部制的发展趋势会形成城市公用事业机构整合的催化剂。解决该问题的关键是建立制度性的多部门协调机制，明确各自职责，加强沟通和协调，同时构建12319等公共服务系统等信息共享协调的平台。
　　
　　进一步强化政府的监管制度供给。必须改变政府过度依赖于行政手段直接管理的方式，突出和强化间接管理和宏观调控，从管企业转变为管行业，观市场，从对企业负责转变为对公众负责，对社会负责。目前，我国公用事业的行业法规建设还滞后于行业发展的步伐，行业法规与行业改革发展相脱节的情形依然普遍存在。主要体现在城市公用事业行业法规滞后于社会环境的新变化，以及法规之间存在冲突、衔接不力。为此，需建立健全法律法规体系，真正实现依法监管。以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，明确政府及其主管部门与投资者、经营者之间的法律关系。对于改革中的一些关键问题，如市场准入、产品和服务标准、产权界定、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、项目经营期限、应急管理机制等问题，也应以法律法规的形式加以明确。法律法规体系的建立需要中央和各级地方政府共同努力，地方立法的进度更应加快，以满足改革进程的需要。
　　
　　加强监管机制创新。如在具体的监管机制上，可以综合运用行政合同、行政指导手段，加强行业自律和社会监督。通过行政合同方式既发挥了市场资源配置的优势，又体现了间接行政的最新理念，包含了对被监管者的平等合作与协商的精神。有助于被监管者积极主动遵守相关法律法规。保障监管工作的有效落实。同时，作为市场调节与政府监管缺陷的补救者，行政指导的多样性、自愿性等特征，符合现代监管的精神与理念，应该在实际监管过程中承担越来越大的作用。此外，应该多运用合同约束取代行政管理。政府可以多通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。
　　
　　加强政府监管绩效考核制度创新。加强城市公用事业监管，离不开对监管主体的“监管”，通过监管绩效考核制度建设可以有效加强对监管主体的“监管”。目前国内许多城市公用事业监管体制已经初步建立，但由于缺乏对监管实际绩效的考核，难以对政府主管部门的监管活动产生激励约束作用。忽视监管成本，监管效果的现象在各行业还比较普遍。因此，需要尽快建立针对各行业监管部门的绩效考核管理体系，确立监管绩效考核的主体、流程。要重点制定合理全面的监管绩效指标体系，量化包括人财物在内的监管成本，将市政公用事业服务考核指标纳入监管绩效考核指标，从而推动政府监管绩效和功能的切实提升。
　　
　　公用事业民营化实现企业经营制度创新
　　
　　企业是城市公用事业管理体制创新的主要主体。城市公用企业是公共服务的直接提供者，因此企业改革是城市公用事业改革的重要内容，推进公用企业经营制度创新，可以从如下几个方面着手。
　　
　　有效推进城市公用事业企业经营的民营化。民营化是提高公用事业效率的重要途径，对推进企业经营制度创新至关重要。但是在中国城市公用事业实行民营化,并不意味着城市公用事业都应由民营企业经营。正如学者指出的，国有企业与民营企业的分布应取决于城市公用事业业务领域的性质。管道燃气、自来水和污水处理等产业通常被认为是典型的城市公用事业,但并不等于这些产业的所有业务领域都是具有自然垄断性的。也就是说,对特定城市公用事业而言,总是既有自然垄断性业务,又有竞争性业务,自然垄断性业务主要是指那些固定网络性业务(如燃气管道网、自来水管网、污水管网等),其他领域的业务则属于竞争性业务。由于自然垄断性业务是城市公用事业的核心业务,其规模经济与范围经济非常显著,在相当程度上决定整个城市公用事业的运行效率,因此,自然垄断性业务领域应由一家或少数几家国有企业控制。竞争性业务的规模经济和范围经济并不显著,可由多家企业竞争性经营；由于在竞争环境下,民营企业具有较高的效率,所以,竞争性业务领域应首先向民营企业开放。总体而言，中国城市公用事业的民营化应该根据不同业务的特点有序推进，其根本目标是提高公用事业产品的供给效率，防止一哄而起不加区分的民营化道路。
　　
　　推进公用企业产权制度创新。推进公用企业现代企业制度建设，着重做好清产核资,界定产权。目前“国有民营”改革主要在公交企业实行,下一步可以扩展到供热、三产等方面。同时加强探索组建企业集团，组建集团公司，对现有企业实行公司化改造。同时需要加强企业的内部管理,划小核算单位，提高企业素质,为建立现代企业制度奠定基础。
　　
　　推进公用企业履行社会责任制度创新。公用事业产品的公益性特点，决定了公用事业企业不得因追求利润而忽视公众利益和社会的责任。公用企业社会责任的履行需要制度化的保障。目前比较好的制度模式，在内部管理上，主要有“服务承诺制度”，它以详实具体的量化标准形式，对社会公布公开，直接接受政府、社会、消费者的监督，尊重维护消费者权益，让政府和公众满意。在外部行业管理上，可以通过建立标准化的管理体系可以促进和保障社会责任的履行，比如以顾客为关注焦点的ISO9000质量管理体系，顺应环境保护，适应国际经济贸易发展需要的ISO14000环境管理体系，以及以员工劳动保护为核心的社会责任管理体系SA8000等等。
　　
　　维护公众参与权实现社会参与制度创新
　　
　　公众的参与是城市公用事业决策科学化、民主化及其顺利贯彻实施和满足公众需求、实现社会公正的重要途径。城市公用事业管理中的社会参与制度创新，应该重点突出以下几个方面。
　　
　　完善公用事业与企业的信息采集和发布制度。确保城市公用事业的信息规范、全面公开，维护公众对公用事业行为的知情权，及时将产品和服务质量检查、检测、评价的结果和整改情况以一定的方式向社会公布。实现公用事业的公开化和透明化，公开披露公用事业尤其是其中的国有企业在董事会人名、经营计划、财务报表、职务消费、高管薪酬、业绩考核、审计监督等方面的信息，有利于为公众参与公用事业监督，对公用企业产生有效的激励和约束。这其中的重点是公用企业的成本公开，公用企业的成本公开应该是常态的公开，而不是迫于形势压力作一两次公开。政府的主管部门要对经营部门进行核算，要监督审核。还可以委托第三方参与成本监管。在信息公开规定之中，地方政府可以对企业公布哪些项目进行尽量详细的规定，以便经营者更好地接受政府、公众和媒体的监督。
　　
　　推进城市公用事业决策过程中相关利益群体的参与和协商制度创新。民营化以后，部分企业在容易通过提供低质量、不安全的产品和服务来获得较高收益，损害公众利益。为此，监管要转变侧重维护在位厂商利益的做法，加强对主导厂商行为、产品和服务质量的监管，把监管目标集中在促进产业发展、强化竞争和保护用户利益等方面。要建立具有广泛代表性的不同利益集团之间的协商机制，完善公示和征求意见的程序，并通过咨询、听证、对话等形式来实现。监管机构应要求相关企业设立处理用户投诉的机构，改进投诉处理程序，力求在企业和行业内部解决用户投诉。监管机构不仅要调查用户投诉的问题，而且要调查运营商对投诉的处理是否得当。用户关于公用事业服务的投诉和询问，可以与运营企业联系。如果投诉和询问没有得到解决，用户可以向监管机构投诉。同时，我们还应抓好公众评价和机制建设，开展以社会满意度调查为核心的社会绩效评价，赋予公众更多的知情权、参与权、监督权和评议权。
　　
　　推动社会组织参与制度创新。公用事业体制改革的重要方面是发挥社会的积极性来进行体制创新，激发公用事业管理体制改革的活力。要重视公用事业行业协会组织建设，通过制度创新，逐步凸显行业协会组织的独立性、自主性和规范化。使行业协会组织在推动公用事业行业的自律性、行业标准制定，行业发展战略规划，规范行业规范竞争等方面发挥重要作用。同时，注重赋权公众社会组织，扩大社会组织活动的空间，甚至可以将一些公用事业监管的职能逐步委托给社会组织来做，使公众类社会组织获得良好的发展环境，为公众在监督公用事业产品质量，公用事业发展决策，公用事业重大规划上提供组织化的有效参与渠道。
　　
　　（本文作者系董石桃和何植民。董石桃是湘潭大学公共管理学院副教授、浙江大学政治学博士、硕士生导师、博士后、教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员；何植民是江西财经大学财税与公共管理学院副教授，硕士生导师，管理学博士。本文原标题为《价值、结构和功能：城市公用事业体制改革的内在逻辑》，内容有所删减。原文系湖南省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会一等奖论文。）