(张志海 湖南省嘉禾县副县级领导、县城乡一体化办公室主任)

　　2011年，为加速推进嘉禾县城乡一体化进程，湖南省农村发展研究院在嘉禾县联合建立了“湖南省城乡一体化示范县研究基地”，开展了为期三年的智库与基层政府合作。在湖南省农村发展研究院研究成果的支持下，2011年《湖南省十二五规划纲要》将嘉禾确定为全省四个城乡一体化示范县之一，除湘北地区的湘潭、汉寿、冷水江之外，嘉禾是湘南唯一一个示范县。随后，嘉禾先后被列为全省城乡供水一体化示范县、城乡公交一体化示范县、城乡社会救助一体化试点县、统筹城乡就业试点县、全国农村社区建设实验全覆盖试点县、全国智慧城市试点县，承担起为全省乃至全国提供城乡一体化示范的历史使命。六年来的创新发展风生水起，六年来的实践探索负重奋进。
　　
　　一、嘉禾城乡一体化示范县建设思路明晰、定位准确
　　
　　嘉禾地域面积小、人口密度大、资源整合效率高，具有城乡统筹的独特优势；嘉禾的工业化、城镇化起步早、发展快，在城乡基础设施体系、产业支撑体系、公共服务体系等方面具有相应的比较优势。优势就是发展的方向，优势就是路径的选择。嘉禾顺势而为，迈上了城乡一体化发展的新征程。
　　
　　嘉禾确立了城乡一体化发展理念和模式：实施就地城镇化和就近市民化，以统筹促转型，以转型促融合，以融合促一体。基本实现模式是“小城镇+中心村”、“就业+创业”，逐步破除城乡二元结构，全面建立新型城乡关系。
　　
　　嘉禾确定了“1234”总体思路：围绕一个总目标，建设湖南城乡一体化示范县；建设两条城乡一体化示范长廊，把桂嘉路、嘉蓝路打造成百里经济长廊、绿色长廊、文化长廊、和美长廊；培育三个经济增长极，建设好县城新区、坦塘工业园、机械装备制造物流园；打造“一都三地”，即打造江南铸都、锻造基地、流通旺地、民生福地。
　　
　　嘉禾提出了“六同六变”的城乡一体化实践路径：“六同”是规划同步、建设同体、设施同覆、发展同向、保障同效、管理同治；“六变”是公路变街道、田野变庄园、水体变乐园、荒山变森林、村委变社区、村民变市民。
　　
　　嘉禾推出了“八个一”、“十有”的镇村一体化发展方式：“八个一”要求每个乡镇有一套规划、一条样板街道、一条镇村一体化示范带、一个主题广场、一个规范性市场、一个特色产业（特色产业园）或标志性企业、一个星级农庄、一个标准化政务小区；“十有”要求每个农村社区有机构、有机制、有规划、有标准、有设施、有场地、有制度、有队伍、有产业、有考评。
　　
　　嘉禾创设了城乡一体化示范县建设的一系列机制体制：建立健全组织领导机制。构建“1+3”的组织架构，即以嘉禾县城乡一体化建设工作领导小组为统领，联动22个专项工作领导小组、23个成员单位和13个镇村级领导小组，形成组织有序、三级联动、协同推进的组织格局。建立健全调度联络机制。建立健全示范体系机制，通过大会竞选确定3个乡镇、5个村作为城乡一体化示范乡镇、示范村创建对象，实行专项支持、政策优惠、项目优先、投入倾斜。县级有城乡一体化示范长廊、示范乡镇、示范村，各乡镇有示范带、示范区、示范点，全县形成了以点带面，整体推进的示范格局。
　　
　　二、嘉禾城乡一体化示范县建设措施有力、成效突出
　　
　　几年来，嘉禾以艰苦的努力和大胆的实践，群策群力推进城乡一体化示范县建设，取得了骄人业绩，实现了重大突破。
　　
　　空间大融合。突出规划引领，对全县699平方千米实行全域规划。委托省级社科部门、高等院校编制城乡一体化发展总体规划。把城市和农村作为一个有机整体来进行统筹规划，着眼于强化城乡基础设施衔接、互补，着眼于提高土地的集约化利用水平，着眼于优化城乡互动的产业形态，着眼于构筑可持续承载的生态环境体系，对全县城乡空间布局做到“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”。目前，县域建设用地控规覆盖率达95%以上，乡镇100%完成总规修编，85%以上的行政村完成新农村建设规划。
　　
　　产业大转型。加快“一园五区”建设，坦塘工业园区扩大到18.99平方千米，机械装备制造物流园加快建设。加大传统铸锻造产业的技术升级，“嘉禾铸造”正在向“嘉禾制造”跨越。加快推进农业现代化，出台和实施土地流转激励政策，推动闲置土地合理有序流转，实现农业规模化、基地化、机械化、特色化经营，助推“一村一品、多村一品”和“一乡一业、多乡一业”。石角塘村土地流转经验全省推介。庄园经济在县内遍地开花、方兴未艾，普满农业观光园被列为省级农业产业园、全市农村改革集中示范区。
　　
　　设施大提质。以路网建设为主导，推进新城开发、老城改造和新农村建设，全面搭建城乡融合之脉。启动县内“三环路网”规划建设，构建“县内大循环、县外大畅通”交通路网。新城区开发面积5平方千米，形成了集城区、园区、景区三位一体的山水田园城市格局。老城区水、电、路、讯等基础设施全面升级，建成游园、广场20余个，极大地优化了市民的生活环境。大力推进城乡供水、公交等一体化建设，城乡供水一体化一、二、三期工程竣工，17万城乡居民直接受益，目前正在推进四期工程。开通城乡公交线路13条，建成港湾式招呼站173个，80%以上的行政村通公交车，65岁以上老年人等特殊群体免费乘坐，新旧城区之间开通便民免费公交系统。城乡视讯网络基本实现全覆盖，212个行政村通有线电视和宽带网，通讯信号覆盖率达100%，城乡公共服务一体化格局基本形成。
　　
　　民生大改善。大力推进普惠型民生建设。促进全民创业和社会就业，我县被列为全国农村劳动力转移就业示范县和湖南省统筹城乡就业试点县。建立县乡村三级社会救助网络，每个乡镇建有1所敬老院，城乡低保实现应保尽保。启动新型农村社会养老保险试点，城乡居民社会养老保险参保率达85%以上。深入实施教育强县战略，成功创建湖南现代教育技术实验县，建成镇村合格学校12所、特殊教育学校1所，确保城乡教育均衡发展。在全省率先启动村卫生室规范化建设管理，全面实施国家基本药物制度，创新实施新农合付费“5+15”和“10+100”补偿模式。坚持文化兴县战略，建成乡镇文化站17个，农家书屋249个，深度挖掘红色文化、神农文化、民歌文化、美食文化，打造本土特色文化品牌，伴嫁歌被列为省级非物质文化遗产，萧克故居被列入国家重点文物保护单位，广播“村村响”建设经验全省推介，《留守嫂子》获中国艺术节优秀演出奖。
　　
　　生态大发展。全域推进城乡绿化清洁亮化，近两年完成城乡面上造林7.8万亩，通道绿化172千米，水系绿化20.3千米，建成村级游园89个。开展城乡连片环境整治，全面推行“村保洁、乡中转、县处理”垃圾处理方式，80%的村配置环卫设施、建立保洁队伍，全天候保洁。加大规范农村建房力度，狠抓宣传发动、查违控违，全面规范农村村民建房行为，强化农村旧村、空心村改造。开展“点亮嘉禾”行动，城区主要路段夜景亮化全面提质，县城背街小巷、13个乡镇镇区和200余个行政村主道实现亮化，亮化率达99%，宜居宜业的生态城乡格局逐渐形成。
　　
　　社会大和谐。实施城乡结对共建、党组织全覆盖、支部晋位升级、村级经费保障“四大工程”，创建党建示范点68个，不断夯实基层基础。分批实施农村社区建设全覆盖，推进农村管理社区化、农村设施城镇化、农民生活居民化，全县200多个行政村（社区）建成公共服务中心，群众足不出村就能享受基本公共服务。健全县、乡、村三级群众工作网络，深入开展“大下访”活动，群查信访诉求，畅通民意表达渠道；实行县级领导包案和信访接待日制度，开展信访积案化解攻坚和矛盾纠纷调解大比武，群调矛盾纠纷；在全市率先启动机关干部夜间“大巡防”，群巡重点区域；首倡郴永两市六县“和美边界行”活动，群控边界秩序，促进睦邻友好；开展“打黑除恶”专项行动，群治违法犯罪，社会大局持续稳定，群众安全感大幅提升。
　　
　　三、嘉禾城乡一体化示范县建设任务艰巨、制约较大
　　
　　嘉禾城乡一体化发展目前已进入深化提升阶段，既面临全新的机遇，又面临全新的挑战。主要有以下四个方面的突出矛盾和制约。
　　
　　规划引导和发展指导缺失。《湖南国民经济和社会发展十二五规划纲要》（下称《纲要》）确定了包括嘉禾县在内的四个城乡一体化示范县，这一举措获得了我县积极响应，并将建设湖南省城乡一体化示范县作为今后数十年的发展战略。但时至今日，尚未见到省级层面对执行《纲要》、建设四个示范县的具体规划和措施，使得我们先行实践中缺乏引领和指导。嘉禾处于湘南一隅，难免视野受限，顶层设计和区域规划起点和层次不够高，应当要有来自省级层面的规划引领和科学指导。
　　
　　财政投入压力加大。嘉禾县小财弱，能用于规模建设、公共保障的财力十分有限。就以近三年为例，嘉禾城乡一体化建设累计投入财政性资金高达28.75亿元，这对于嘉禾来说已是竭尽所能。目前，我县城乡一体化建设工程仍然有17亿元以上的总缺口，之所以造成如此巨大缺口，主要原因是县级发展需求大与上级专项扶持小的矛盾突出。城乡一体化示范县建设没有特别的激励机制，上级对我县转移支付资金和专项转移支付资金增幅不大。且转移支付均是体制范围内的增长，没有考虑我县城乡一体化示范县的实际情况而适当增加，在财权与事权上没有实现应有的对等。
　　
　　土地要素需求迫切。我县城乡一体化示范县建设推进以来，一大批工程和项目相继开工建设，用地需求阶段性上升，每年约为1800亩，而且以后三年都会面临一个用地高峰期。但2014年省下达给我县新增建设用地年度计划指标为600亩，为郴州市最少，很难满足我县城乡一体化建设的需要。一批重点项目受到用地制约不能如期推进，如郴州（嘉禾）机械装备制造物流园、“四校一中心”及新城区建设等。
　　
　　市场化融资与建设开发机制受限。城乡一体化建设开发融资存在结构不合理，成本高的问题，特别是融资渠道狭窄，旧有的融资模式，如BBT、融资代建等方式已经叫停，银行贷款程序太难，股票筹资、债券融资门槛太高，民资太弱，亟需建设的基础设施工程、民生事业项目，苦于无融资渠道而停滞。如新城区配套设施建设、“四校一中心”建设、中医院搬迁等。同时，城乡一体化示范县的示范意义主要在机制体制的创新创设，但在城乡市场机制、经营体制、管理体制、服务体系和政府职能转变等方面，县级层面制约因素多，破旧立新难度大。
　　
　　四、嘉禾城乡一体化示范县建设任重道远、亟需支持
　　
　　今后一段时期，嘉禾城乡一体化示范县建设面临的是爬坡攻坚、涉入深水处的严峻考量，必须以更大的勇气和智慧全力推进。首先是嘉禾上下要凝心聚力、苦干实干，同时更需要省、市各级各部门高度重视、大力支持。作为全省为数不多的城乡一体化示范县，迫切需要得到来自省级层面的有力推动和支撑，主要是：
　　
　　一是健全组织评价和业务指导。请求省委、省政府对城乡一体化示范县建设工作明确分管、联系、负责的部门和领导，具体研究城乡一体化示范县建设的政策支持，将城乡一体化示范县建设纳入有关政策体系和考评体系，并确定相关的省级领导对嘉禾的城乡一体化示范县建设进行驻点联系，以利于对上汇报请示，对下指导协调，形成上下联动的工作责任格局。同时，加强对顶层设计和规划的指导。建议省级相关部门对我县深入调研，从地理位置、环境资源、产业基础以及交通状况等各个因素出发进行顶层设计，把视野放宽，把尺度放大，指导制订布局合理、符合实际、长期有效的建设方案。
　　
　　二是加大财政投入和政策支持。高度重视对城乡一体化示范县建设的投入，制定有利于城乡一体化示范县建设的投入政策，建立健全城乡一体化建设财政资金稳定增长机制；加大对我县一般性转移支付的力度，在不设立新的专项转移支付资金的情况下，建议省财政厅从新型城镇化建设专项引导资金、县级基本财力保障机制奖补资金或其他资金年中，增加城乡一体化示范县转移支付资金，加大对城乡一体化示范县的项目扶持，建议参照我省特色产业县的扶持办法，加大对城乡一体化示范县的产业扶持，实行定点、定期、定额扶持，特别对我县传统铸锻造业，在废旧物质回收综合利用上，给予增值税退税政策的优惠，在“特色县域经济重点县”的评选上，给予优先考虑。在农业产业化的扶持上加大力度，在财政转移上追加专项预算，对教育、医疗卫生、社会保障、社区建设、新型城镇化等给予大力扶持，对示范县传统产业、支柱产业实行优先发展。
　　
　　三是优化土地调控。正视我县城乡一体化建设带来的系列用地调整，建议省政府对我县年内需要建设而不符合原定土地利用总体规划的项目，予以特别批准；将我县的土地利用总体规划修改工作纳入今年全省编制计划；加大旧村改造的扶持力度，从土地开发等资金中提取一定比例予以支持和鼓励；对我县申报的土地综合整治项目在立项、资金上给予倾斜。
　　
　　四是建立金融平台。搭建银企对接平台，为城乡一体化示范县建立“政、银、企”沟通对接机制；完善融资服务体系，加大与银行等金融机构的沟通联系，借助金融机构的金融产品创新和业务拓展，寻求对城乡一体化示范县的信贷支持；为城乡一体化示范县提供针对性服务，针对实际需求，提供管理咨询、诊断及资源整合等一系列服务。
　　
　　五是设立县级城乡一体化建设先导区。为引领全省城乡一体化发展，请求省委、省政府特别设立湖南省城乡一体化示范县嘉禾先导区，并在规划指导、建设用地、项目投资、产业扶持、财税倾斜等方面给以全方位、多渠道的支持。
　　
　　（作者系湖南省嘉禾县副县级领导、县城乡一体化办公室主任。本文据作者7月10日在智库成果2015年湖南城乡一体化发展报告、湖南省县域发展研究报告发布会上的的讲话修改。）

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