资兴市是湖南重要的生态功能区、湘南地区最重要的次中心城市，生态优势突出；面对全球化、工业化、城镇化加速推进的时代背景，迫切需要因地制宜地推进城乡发展一体化。新形势下资兴市以改革为动力，以体制机制创新为保障，促进农业发展与工业发展对接、农村发展与城镇发展对接、农村资源要素与城市资源要素对接、资源利用与环境保护对接，通过实施“以生态移民为着力点，积极推进三项改革”的城乡发展一体化战略，是一种新的发展模式的实践探索。其主要做法如下：
　　
　　一、实施“生态移民”
　　
　　生态移民是指为保护生态环境、改善生存条件、促进城乡发展一体化而进行的人口迁移。生态移民是我市城乡发展一体化发展、优化城乡空间布局、缓解资源环境约束压力的必然选择。
　　
　　1、“转移”的对象。因为资兴地广人稀、生态资源丰富，是国家级重点生态功能区、湖南省自然灾害易发区之一，农民生产生活难、城乡一体化发展难，为解决“有湖不能渔、有树不能伐、有矿不能采、有土不能垦”的问题，切实加快推进城乡发展一体化，急需分步引导生态保护区、地质灾害点易发区、人口居住分散区的农民向中心村、中心镇、中心城转移集聚，实施生态移民工程。
　　
　　2、“转移”的模式。坚持政府引导、群众自愿、市场推动的原则，因人而异，分类推进，分步实施，采取“向中心城区、中心镇、中心村集聚和迁出市外定居”的四种转移模式，力争通过三年将一批居住条件差、生存发展难的农民转移到中心村、中心镇、中心城，加快实现城乡发展一体化。
　　
　　3、“转移”的政策。引导农民转移，政策是关键、是动力、是保障。要出台分类实施、区别对待的配套政策，推进生态移民有序有效推进。
　　
　　（1）对向中心城区转移集居的，实行“1+3”奖励政策。即一套住房+一份工作+一份保险+一笔补助。一套住房即：由市政府统一规划建设生态移民小区，住房按建设成本价优先安排生态移民农民，也可通过农民宅基地面积1：1进行置换，不足面积按建安价补齐。一份工作即：优先参加“一户一产业工人”培训，优先在本市园区安排工作；对自谋职业的给予3年税费减免政策。一份保险即：鼓励生态移民农民参加基本养老保险,市财政按其年度所缴费10%的比例予以补贴，补贴期为3年。一笔补助即：凡是在中心城区自购商品房、拆除原农村旧房的，由市财政给予20000元/户购房补贴。
　　
　　（2）对向中心镇转移集居的，实行“1+2”的奖励政策。即一套住房+一份职业+一份保险。一套住房即：由市、乡两政府统一规划建设生态移民小区，住房按建设成本价优先安排生态移民农民，也可按农民宅基地面积1：1进行置换，不足面积按建安价补齐。一份职业即：优先参加“一户一产业工人”培训，鼓励自谋职业，对自谋职业者优先安排3-5万元的农村创业无息小额贷款、3年税费减免等政策。一份保险即：鼓励生态移民农民参加基本养老保险,市财政按其年度所缴费5%的比例予以补贴，补贴期为3年。
　　
　　（3）对向中心村集聚转移的，实行“1+1”的奖励政策。即一套住房+一份产业。一套住房即：凡在中心村按规划统一建设新房、拆除旧房的，由市财政给予10000元/户的建房补贴，用于实施“三通一平”基础设施建设。一份产业即：鼓励引导转移农民发展农业产业，参照东江双溪洞农业产业发展奖励政策予以扶持。
　　
　　（4）对迁出市外转移定居的，实行一次性货币安置的奖励政策。对长期外出务工，有固定收入或者有技能、有住房的人员，其自愿放弃农村资产、自行拆除旧房的农民，对其在农村的资产、资源进行评估，一次性给予补助。
　　
　　二、推进城乡户籍制度改革
　　
　　城乡二元分割的户籍制度是制约农业人口转移、城乡资源流动和城镇化质量提升的制度障碍，急需改革建立“无城乡差别”的户籍制度，缩小城乡、区域、贫富“三大差距”，推进城乡基本公共服务均等化，力争到2016年城镇户籍人口比重达50%以上，率先在全省建立“合理流动、权益公平、城乡一体”的户籍制度体系。
　　
　　1、户籍制度改革的基本原则。必须尊重群众意愿，切实保障群众合法权益；必须坚持统筹规划，着力完善配套改革政策；必须坚持分类指导，确保有力有序有效推进；防止群众利益受损，防止农民流离失所，防止出现“城市贫民窟”现象。
　　
　　2、户籍制度改革的基本措施。鼓励农民进城务工、经商、落户，鼓励有经济实力或技术能力的城镇居民到农村发展、创业、落户，鼓励外来投资者和高素质人才来资兴投资兴业、干事创业、申请落户。
　　
　　3、户籍制度改革的配套政策
　　
　　（1）改革进城落户农民享受的政策。本市籍农村居民本着自愿原则，可就近就地申请转为城镇居民，转为城镇居民后，农村权益可保留、城镇待遇可共享。一是建立进城农民激励扶持政策。建立进城农民建购房、创业就业、社会保障等激励政策，继续享受东江库区移民后期扶持、农村计划生育、农村少数民族考生录取和贫困学生资助等现有政策。进城农民可自愿保留承包地、宅基地等，享受集体资产收益分配权；也可选择流转、置换、退出等方式处置农村宅基地及附属设施用地。对自愿放弃原有土地、林地承包经营权及宅基地使用权的农民提供相应住房、社保、就业扶持及相应的补偿；对自愿保留土地、林地承包经营权的，可继续享受种粮直接补贴、农资综合补贴、退耕还林等惠农政策。二是建立城乡居民住房保障政策。鼓励进城农民购买商品住房，实行“免收所有权登记费、土地登记费和返还房屋交易契税、印花税”等政策，对进城农民购买城镇商品住房进行扶持；对进城农民符合住房保障条件的，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房和租房、建房补贴等方式解决其住房问题。三是建立城乡一体社会保障体系。加快实现城乡居民养老保险、医疗保险、生育保险、社会低保等城乡对接和跨区域接转，加快完善进城农民纳入城镇福利救助体系，确保进城农民享受到子女的基础教育、公共卫生、医疗服务、生活救济等城镇基本公共服务。四建立城乡创业就业保障机制。大力开展“一户一产业工人”培养工程，提升城乡居民创业就业能力和水平，将进城农民纳入城镇就业服务和政策扶持范围；鼓励进城农民自主创业，提供政策咨询、小额贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助进城农民通过创业实现就业，通过创业就业实现增收致富。
　　
　　（2）改革到农村落户的城镇居民享受的政策。对到村投资10万元以上，兴办工业、农业、服务业的城镇居民，对到村任职挂职、带领当地农民年平人均增收500元以上的离退休干部职工、大学生村官等，经三之二以上的村民代表同意，可申请转为当地农村户口。在享受原城镇居民待遇的同时，按照选举法、村民委员会组织法等法律规定，享有平等的选举权、被选举权和民主决策、民主管理、民主监督的知情权、参与权、表决权等有关民主权利，但不享受当地农民土地征收、集体经济收益分配权。
　　
　　（3）改革到资兴落户的外来居民享受的政策。出台《居住证管理办法》，对暂不具备落户条件的外来人员，实行居住证制度，纳入当地居民社会公共服务体系。当持证人在本市依法务工经商2年以上或当年依法纳税达1万元以上时，可申请转为当地常住户口，享受当地户籍人口同等待遇。对本市引进的各类紧缺人才，本人及其共同生活的直系亲属可当年在工作所在地申请登记为本市常住户口，享受当地户籍人口同等待遇。
　　
　　三、推进农村产权制度改革
　　
　　大力推进农村产权制度改革，打破城乡二元产权制度，建立市场化、专业化农民资产运行模式，解放农村生产力，保障农民经济权利，增加农民货币收益，加快推进城乡发展一体化。
　　
　　1、农民资产确权登记颁证。实地查清农村集体土地所有权、集体土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、房屋所有权的权属界线，将农村集体土地所有权确权到集体经济组织，集体建设用地使用权确权到单位或个人，集体土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，经公示、审批后予以登记发证，建立农村资产产权数据库。
　　
　　2、建立农村产权评估中心。组建专门的机构对集体土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、房屋所有权进行评估鉴定。
　　
　　3、搭建农村产权运行平台。由市农村产权交易中心负责提供农村产权交易信息发布、政策咨询、资信评估、资质评审、权属变更等服务；乡镇农村产权交易服务站具体负责农村产权交易工作以及市农村产权服务中心授权的其它服务。
　　
　　4、完善农村产权运行方式
　　
　　（1）创新土地流转模式
　　
　　信托经营模式。由农民或村、组集体与乡镇政府出资组建农村土地流转信托公司，签订土地承包经营权或使用权信托协议，将土地交给信托公司经营管理。信托公司利用国家涉农项目资金将农民托管的土地进行调整成片或适当整理开发，通过招拍挂确定土地经营者，将土地流转给大户、专业合作社或农业公司经营，获得土地托管直接收益。信托公司将土地托管直接收益的90%按信托协议返还给农民或村、组集体，其余10%用于信托公司发展做大和建设农村公共服务设施。
　　
　　股份合作模式。《决定》提出“积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。农户可以土地承包经营权入股，以村或组为单位组建土地股份合作社，以此为载体独立组建或与企业合股组建农村产业园区和生产基地，同时返聘农民为生产工人，形成“土地股份合作社+企业+园区（基地）+农户”的生产经营模式，农户按股份分红。
　　
　　土地托管模式。农户将承包地的生产环节发包给专业化农业托管公司或合作社，由农业托管公司或合作社为农户提供良种、化肥、耕种、灌溉、防病、防虫、除草、收割、销售等有偿服务，托管公司或合作社聘请专家、服务队开展系列配套服务，农户向农业托管公司或合作社交纳托管费用购买服务，从而使农民从农业生产活动中脱身，从事其他二、三产业工作增加收入。
　　
　　（2）推进产权押贷。制定《农村产权抵押融资管理办法》，农民或村、组集体按照《管理办法》以集体土地承包经营权、房屋所有权、宅基地使用权、林权向金融机构申请抵押贷款，抵押物价值由农村产权评估中心评估认定，长期抵押合同统一在农村产权交易中心进行登记和管理。
　　
　　（3）推进产权交易
　　
　　地票交易：即城乡建设用地挂钩指标交易。对农村宅基地及其附属设施用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦、验收后形成地票，其基础价值由农村产权评估中心根据土地复垦成本及农村耕地价值认定，地票在市农村产权交易中心公开竞拍交易，地票交易收入全额返还村、组集体，地票在落地时冲抵城市建设用地开发商的土地出让金。
　　
　　产权交易：建立城乡统一的建设用地市场，制定《农村产权交易管理办法》，明确交易范围、方式及程序，农民或村组集体按照《农村产权交易管理办法》将农村集体经营性建设用地使用权、房屋所有权、林权等直接在市农村产权交易中心挂牌上市交易。
　　
　　5、健全农村产权制度改革保障体系。加强组织领导，制定改革方案，明确改革主体、范围及方式。制定《农村产权管理办法》，稳步推进农村产权确权。加强产权交易监管，建立健全农村产权交易保险体系，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，最大限度降低农村产权流转、融资、交易的风险。
　　
　　四、推进改革权利置换制度
　　
　　建立农民所有产权进行量化和评估，完善产权交易配套制度，提供多样化多层次的权利置换机制，推动城乡人口与资源要素合理有序流动，解决农民的后顾之忧。
　　
　　1、以生态资源置换生态补偿
　　
　　（1）明确生态资源产权。对农民拥有的森林资源、水资源、土地资源的用益权进行量化和确权登记，建立数据库。
　　
　　（2）争取生态补偿资金。做大生态补偿“蛋糕”，主要包括：一是中央、省级财政的生态补偿转移支付；二是争取省政府在全省范围内征收饮用水资源生态费；三是建立生态补偿市场化试点，对受益的单位和个人征收生态补偿费。
　　
　　（3）加大生态补偿力度。出台《生态资源补偿办法》，以农民的受损程度为依据，加大直接货币补偿力度，并按5%的比例逐年提高。采取共同享有但区别对待的原则，库区居民和库区移民按照1.2：0.8的比例进行补偿，规定库区移民20年内仍然享受补偿。
　　
　　2、以农村宅基地置换城镇产权住房。《决定》指出，赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
　　
　　（1）供地方式。农村住宅置换城镇产权住房，应安排在城镇规划建成区较好地段，由市政府统一规划建设，用地以国有划拨的方式供应，确保当地年度切块计划指标和建设用地复垦指标优先用于置换房建设。
　　
　　（2）面积核准。享受安置面积的人口数，按申请置换时在册农业户籍人口计算；原为本地农村户口的现役义务兵、在校学生以及服刑和被劳教人员等应纳入置换人口。
　　
　　（3）价格核定。置换城镇产权房的价格根据建房实际情况确定，农户应享受的标准范围内的安置房面积，其价格以成本价核定；增加部分面积，其价格按建安价核定，具体价格根据建房要求统一制定。
　　
　　（4）产权办理。以农村住宅置换城镇产权住房的，按照安置地城镇保障性住房予以办理国有划拨土地使用权证和房屋所有权证，并参照“房改房”上市补缴的土地出让金标准，在补办土地出让手续后允许上市交易。
　　
　　（5）税费减免。对在农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房建设中应依法收取的各项税费及附加费，以及行政事业部门征收的规费，除上缴国家、省部分外，全额免除或收取后返还所在乡镇。
　　
　　3、以土地承包经营权置换城镇社会保障
　　
　　（1）保障方式。自愿长久放弃全部土地承包经营权的农户，其家庭土地承包经营权利人根据不同年龄和情况分别通过保障安置、货币补偿等方式实施置换。
　　
　　对16—60周岁男性、16—55周岁女性的农村家庭土地承包经营权利人，参照当地征地农民养老保险的标准和办法置换养老保险；对参保人员置换前参加的职工基本养老保险、农村社会养老保险等缴费年限，原养老保险缴费本息总额按有关规定进行衔接转换；对已参加职工基本养老保险的，也可以将养老保险应缴费额折算职工基本养老保险年限。
　　
　　对16周岁以下的农村家庭土地承包经营权利人，参照当地征地补偿政策中劳力安置补助费标准以一次性货币补偿的形式提供基本生活保障。
　　
　　对60周岁以上男性、55周岁以上女性的农村家庭土地承包经营权利人，在参照当地征地补偿政策中劳力安置补助费标准实行一次性货币补偿的基础上，按照征地农民劳动年龄段以上人员生活补贴的标准，给予相应的生活补助。
　　
　　（2）资金筹措。参加土地承包经营权置换基本养老保险的人员，应一次性缴清15年的养老保险费，其养老保险费用由市乡两级共同承担，适当争取上级补助。有集体经营收益的村，可对参加土地承包经营权置换养老保险的人员进行补贴。
　　
　　4、农民集体资产所有权置换股份合作社股权
　　
　　（1）股权设置。原则上设“人口股”和“农龄股”，实行“三合一”（经营性资产、公益性资产和资源性资产）资产量化的，可增设“土地股”。
　　
　　（2）量化资产。村经济合作社要将村级经营性资产、公益性资产和资源性资产全额进行折股量化，建立起资金、资产、资源“三合一”的综合性股份经济合作社，统一纳入股份经济合作社经营管理。
　　
　　（3）享受对象。“人口股”的享受对象是股份制改革的实际在册村经济合作社社员；“农龄股”的享受对象是满16周岁至退休前在村经济合作社的人员；“土地股”的享受对象是拥有本村集体经济组织土地承包经营权或林地使用权的人员。
　　
　　（4）股权管理。集体资产折股量化的股权,由股份经济合作社向持股成员(股东)出具统一印制的农村集体资产记名股权证。股份经济合作社应加强记名股权证的管理，建立股权档案，登记股权转让、股利分配及股额变动等情况，并定期向股东(代表)大会报告。
　　
　　（5）运作管理。股份经济合作社，必须根据国家有关法律、法规、规章及《股份经济合作社章程》的有关规定进行运作和管理。重点抓好承包、租赁合同的结算和兑现,按时足额收缴各项集体收益，编制财务决算，搞好收益分配。年终财务决算和收益分配方案应经有资质的审计机构审计和全体股东大会讨论通过后执行。
　　
　　（作者系中共资兴市委书记，原载《中国乡村发现》（2014年2期）总第27期）