湖南省委政策研究室副主任 曾剑光

　　农村土地制度改革：土地怎么种？
　　
　　在我国这样一个人多地少的国家，在推进现代农业的过程中，农村土地问题是极为关键和敏感的问题。农村土地制度是影响经济社会全局的基础制度，农业基本经营制度、现代农业经营体系、农村集体经济体制、农村村民自治制度及乡村治理结构等制度的创立与发展都与农村土地制度息息相关。
　　
　　【基本方向】
　　
　　深化农村土地制度改革的根本方向是落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的物权法规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地的产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是公平合理地将承包权分配给每个有资格的集体成员。放活土地经营权，就是将土地经营权配置给有经营意愿和经营能力的主体，提高农业土地资源利用效率，破解“谁来种地、怎么种”的难题。
　　
　　【改革重点】
　　
　　一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。农村土地征收制度改革，重点要缩小土地征收范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革，重点要允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革，重点要在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
　　
　　二是深化农村土地承包经营制度改革。重点是在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权登记颁证工作。
　　
　　三是健全耕地保护和补偿制度。耕地保护是红线。当前重点盘活土地存量，加大中低产田改造力度，依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。同时，完善耕地和基本农田保护补偿机制。
　　
　　【土地流转】
　　
　　对于土地流转，一是要进一步明晰农村土地产权关系，抓好确权颁证，促进多形式土地流转。二是加大力度盘活闲置土地资源，解决目前大多数农村中普遍存在的土地和宅基地“空心化”现象。三是以土地流转为基础，着力加快农业现代化步伐，推进农村合作社、农业经营大户、家庭农场等新型经营主体在农业生产领域发力，农业经营、农产品销售等领域多维发展。
　　
　　构建新型农业经营体系：土地谁来种？
　　
　　新型农业经营体系是指大力培育发展新型农业经营主体，逐步形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为主体，其他组织形式为补充的新型农业经营体系。建立新型农业经营体系是对农村基本经营制度的丰富发展。着力在“统”和“分”两个层次推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式实现“两个转变”。
　　
　　【四种经营主体的作用】
　　
　　一是新型农业经营主体是相对于传统农业经营主体（经营几亩地的小农户）而言的，其经营规模较大，收入水平更高，规模化、集约化、专业化、市场化和社会化程度更高。
　　
　　二是新型农业经营主体包括：专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业。其中，专业大户和家庭农场是家庭经营，农民合作社和农业企业是合作经营、集体经营或者企业经营。农民合作社和农业企业除了一些特殊产业如养殖业和特种农业之外，一般是作为农业经营中提供服务的主体，他们的主要功能应放在为专业大户和家庭农场提供各种产前、产中、产后社会化服务上面，服务是他们的主要职责。家庭经营是农业生产过程中的基础，离开了这个基础，所有农业社会化服务就变成了无源之水、无本之木。
　　
　　三是专业大户实现了规模化经营，但还没有实现集约化经营，虽然提高了家庭收入水平，但对提高土地生产率和促进农业持续发展没有多大帮助，是一个过渡形式。
　　
　　四是家庭农场可以把规模经营与集约经营有机结合起来，实现农地资源的有效配置，提高土地生产率和增加农民收入，应成为我国农业生产的主要经营主体。
　　
　　【培育发展家庭农场】
　　
　　湖南是“七山一水两分田”。除了洞庭湖平原地区外，其他地区地形都较为复杂，通过租赁几千上万亩的耕地进行规模经营是不符合省情，必须通过发展家庭农场，把经营规模控制在一定范围，进行精耕细作，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。
　　
　　目前，湖南共有家庭农场29084家，经营土地面积317.3万亩，每个家庭农场平均经营土地109亩。从我省家庭农场发展的趋势上看，家庭农场发展数量增加迅猛，这是我省家庭农场持续、蓬勃发展的强大动能。同时也要看到，由于资金、土地、劳动力素质等问题，加快家庭农场发展仍有很多工作要做。
　　
　　下一步，一是设立省级财政专项扶持资金。省财政每年要拿出一定数额的专项资金，用于扶持全省区域内的家庭农场创建工作。逐步建立和完善家庭农场财政专项扶持资金的申领条件，加强监督，加强考核，确保专项资金用在刀刃上，真正起到示范引领作用，达到“四两拨千斤”的功效。二是鼓励各类家庭农场创新发展。加强分类指导，形成特色。对以粮食生产经营的家庭农场要予以重点支持，在税收减免、财政补贴和资金扶持等方面给予倾斜。三是搞好用地支持。土地是基础，要认真落实国土资源部和农业部有关农业生产配套设施用地政策并予以优先安排。四是制定家庭农场综合培育计划。以现有培训机构为基础建立和完善家庭农场主的培训体系，加快新型农民培养。
　　
　　乡镇区划调整改革：怎么服务和管理种地的人？
　　
　　经济学上的规模效应理论认为，适度的规模所产生的最佳经济效益。针对我省省情，合理调整乡镇行政区划，适度扩大乡镇规模，促进乡镇布局由“量多而散”向“优化集中”转变，有利于合理配置要素资源，加快转变发展方式，这是推动我省农村经济发展、全面小康建设的重大战略重要举措。
　　
　　【为什么要合？】
　　
　　合乡并村，优化和调整乡镇区划是促进农村经济发展、提升基层治理能力、巩固基层政权的内在要求和重要举措。自上世纪90年代以来，我省先后进行了两次较大规模的乡镇区划调整，全省乡镇数量减少了一些，城镇空间布局也在一定程度上得到了合理调整。但现在看来，乡镇和建制村数量多、规模小的问题仍没有得到根本解决。合乡并村，势在必行。
　　
　　一是贯彻落实中央决策部署的内在要求。“基础不牢、地动山摇”。乡镇和村是我国最基层的政权组织和群众自治组织，是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节和根基所在，其建设与发展如何，事关党的执政基础，事关国家长治久安，事关“四个全面”战略布局在湖南的顺利推进，所以我们要从战略全局高度来认识乡镇区划调整改革的重要性。
　　
　　二是推动和促进我省城乡统筹的必然选择。通过合理调整行政区划，能够推动各类资源要素优化配置，解放和促进生产力发展。我省有一批经济强镇、中心城镇和特色城镇，区划调整到位，乡镇功能发挥得比较好。
　　
　　三是有利于增强基层公共服务效能。我省平均每个乡镇财政供养人员100人左右，按人均每年3.5万元计算，每个乡镇人头经费就要350万元左右，加上“三公”经费开支，一年下来的行政运行成本约500万元，全省共需支出100多亿元，4.2万个建制村，按每个村5万元基本运转补助资金计算，每年需要资金20多亿元。当然，还不能仅仅从投入产出的成本来计算，更多的是要从区域空间拓展、资源配置、活力释放、提升服务等问题上探索和扩大此项改革的经济效应、社会效应和政治效应。
　　
　　【合的难点在哪里？】
　　
　　由于受到一些现实条件制约，不能避免会出现一系列问题。一是思想磨合会有一个长时间适应的过程。乡镇、行政村合并后，干部之间的年龄、性格、文化素质等方面存在较大差异，重大事项决策会出现不同的分歧意见，在开展工作中需要一个磨合、适应的过程。二是行政工作人员安排分流存在一定难度。我省是一个人口大省，全省乡镇财政供养人员比较多，再加上一些地方经济发展不够，就业比较困难，加上受到各种因素的影响，人员分流的压力很大。三是百姓办事会有一个适应阶段。合并以后，乡镇政府办公地、村级办公场所会有所变化，也在某一程度上影响到为老百姓办事的效率。
　　
　　【怎么合？】
　　
　　过去一年，湖南将行政区划调整和建制村合并工作列入全省重大改革事项推进，开展了系列调查研究工作。9月22日下午，湖南省委召开会议，部署启动全省乡镇区划调整改革工作。此次改革，湖南省将合并500个以上乡镇，合并1.6万个以上的建制村，使乡镇总数控制在1500个左右，建制村总数控制在2.5万个左右；这次乡镇区划调整改革要求在原则上做到“四个不变”：包括农村基本经营制度在内的党的各项方针政策不变；依法形成的经济关系不变；现有国家、集体、个人财产性质不变；现有乡镇干部、职工身份、职级、工资待遇不变。
　　
　　下一步要做的事情：一是加大宣传力度，做到并乡并村又并心，合并工作是一项情况复杂、难度较大、涉及面广的工作，要充分尊重村民意愿，充分考虑行政村的区域设置、历史沿革、地域状况、生活习俗、民族文化等相关因素。政府要多加引导，加大宣传力度，对村民宣传合乡并村的必要性以及合并后给村民带来的益处等，形成浓厚的合并氛围。充分发挥乡镇干部和村干部的作用，积极引导村民理解、支持和参与合并后的各项工作。
　　
　　二是理顺各类关系，加强领导班子规范化建设，要积极指导新的乡镇、村理顺各类关系、建立健全制度，做好便民服务工作，使各项工作顺利进行。健全干部的激励制度，健全监管考核机制、奖惩制度、村级重大事务公决制度，维护群众的知情权、参与权和监督权。
　　
　　三是做好配套政策。依法依规开展合并乡镇机构设置、人员编制和干部职工安置工作。加快完善乡镇、村基础设施条件，重点加快合并后的乡镇、村交通网络、电力网络体系建设，统筹推进新农村建设和小城镇发展，为广大农民群众生产生活提供便利。在确保农村社会稳定的前提下，要区别情况，因地制宜，积极探索，稳步推进新乡镇、村资产融合。
　　
　　（作者系湖南省委政策研究室副主任。本文原标题为《新常态下深化湖南农村改革的几个问题》，内容有所删减。原文系全省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会一等奖论文。）

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