代建制是深化政府投资体制改革、促进政府职能转变的一项重要举措。省委、省政府历来高度重视代建制工作，早在2004年，就开始进行代建制试点。目前，湖南政府投资项目代建制已完全具备从试点转向全面推行的条件。
　　
　　刚性促代建，认识要高
　　
　　代建制，是政府投资项目建设管理方式的一项改革创新，也是从源头上预防工程领域腐败的有效措施。但现在仍有一部分人没有站在改革发展的全局高度和加强党风廉政建设的战略高度来看待代建制、理解代建制，以致认识上有误解、行动上有抵触。有的认为推行项目代建步骤多、程序多，影响发展速度；有的认为“自己的项目要交给别人管”，既不甘心也不放心，“感觉”还是原来的老办法顺手顺心；还有的心存侥幸，掌握工程项目自建自管的权力，总想打点“小算盘”、玩点“小猫腻”，等等，给推行代建制设置一些“路障”。
　　
　　从只追求发展速度向提高发展质量转变来认识代建制。过去，政府投资项目普遍采用业主单位“自建自管自用”模式，由于缺乏建设人才和经验，专业化管理水平低，“交学费”和“三超”现象普遍。实行代建制，虽然表面上不能直接体现总量的增长，但代建单位在刚性的合同约束和激励下自觉发挥专业优势，通过专家算、专家建、专家管，不仅工程质量有了保证，而且从根本上改变以往业主单位单纯追求规模、档次而不受成本效益约束的粗放管理方式，有效控制项目建设成本，实现花更少的钱办同样的事或者花同样的钱办更多的事的目的，有效提高项目建设管理水平和政府投资效益。
　　
　　从管控的权力思维向法治的市场思维转变来认识代建制。在过去很长一段时间里，政府部门管了很多不该管、管不了也管不好的事，而有些该政府管的事却又没有去管或没有管好，既影响了市场配置资源决定性作用的发挥，也影响了政府职能的正常发挥。全面深化改革、转变政府职能，一方面，要打破管控思维，树立市场观念，把本该由市场力量来做的事务交还给市场。实行代建制，政府通过签订代建合同向社会专业化单位购买项目建设管理服务，就是让专业的人来干专业的事，既能更好地发挥市场作用，释放市场活力，同时，业主单位也可以从那些微观繁琐的建设事务中解脱出来，更好地履行部门职责，从而提高政府效能。另一方面，要打破权力思维，树立法治观念，强化契约精神。市场经济是法治经济，实行代建制，业主单位和代建单位不是上下级关系，而是平等的合作关系，不能再依赖行政命令，必须严格依法按合同办事，充分尊重代建单位代业主的市场主体地位，少干预、多支持，为它们发挥作用创造良好的条件。
　　
　　从反腐突出事后追查向惩处防范并重转变来认识代建制。廉政建设要坚持惩治结合，预防为主，更加注重从源头上治理和预防腐败。实行代建制，业主单位不再管理具体建设事务，又与代建单位形成相互制约，客观上减少了因缺乏有效监督而导致的权力寻租和暗箱操作，将项目建设管理的权力关进代建制的笼子，实现了工程建设领域反腐防线和监督关口前移，使监督的重点由事后追查惩处向事前制度防范转变，从源头上建立起预防腐败的制度屏障，有利于从根本上防止“大楼建起来、干部倒下去”的遗憾发生。
　　
　　刚性促代建，制度要硬
　　
　　“制之有衡”，才能“行之有度”。提高思想认识是前提，强化制度才是全面推行代建制的行动保障。要在法规政策上形成刚性约束，在项目管理上提出明确要求，在监督问责上保持高压态势，以制度的强制力加快代建制推行。
　　
　　“审批”要硬。政府投资项目审批，是整个代建制制度设计的重要一环，只有在审批上严格把关，政府投资项目代建制才能开好局、起好步、下好先手棋。湖南省人民政府办公厅印发的《关于加快推行非经营性政府投资项目代建制的意见》规定，凡是政府性投资为主、项目总投资在3000万元以上的非经营性政府投资项目，包括各类机关事业单位办公业务用房项目，公、检、法、司建设项目，科研、教育、文化、卫生、体育、民政及社会福利等社会事业项目，都必须实行代建制。所以对这些项目，投资主管部门要把好审批关，在批复项目建议书或可行性研究报告时，都要明确实行代建制管理，不允许有任何自由裁量空间。业主单位在项目申报时，一律要提交项目代建书面报告，确因特殊原因不宜实行代建制的项目，业主单位必须提出书面报告并说明理由，投资主管部门提出意见，报同级人民政府批准后才能实施。
　　
　　“管理”要硬。代建制的实施不仅要建立制度，更要抓好执行，在“管”字上下功夫。原来的《湖南省政府投资项目代建制管理办法》已经不适应新形势新要求，相关内容需要修改完善。代建制作为一项制度创新，有别于传统的老路，必须按新的有关代建的制度来管，才能充分发挥代建制的制度优势。因此，发改、财政、住建、监察、审计等相关部门，不能再用老办法管理新事物、用老思路执行新制度，对于本部门项目管理相关制度与代建制规定不一致的，要及时调整完善，以适应项目实行代建制后的要求。发改委是代建制工作的主管部门，应继续加强对代建项目的监管，建立全省代建项目库。凡实行代建制的项目统一入库，严格按照规定来规范管理。代建单位的选择必须采取市场化招标方式确定，对代建单位招标文件和代建合同要严格备案监管。代建的主要目的是防止投资超概算、提高投资效益，要突出全过程管理，发挥代建单位在项目前期管理上的专业优势，实行限额设计，严格概算调整程序，从严控制项目投资。
　　
　　“问责”要硬。问责动真格，制度才能执行到位，责任才能落实到位，工作才能开展到位，否则，再好的制度也有可能在执行过程中“松劲”“变味”甚至“走歪”。可以通过将代建制工作纳入政务督查、行政监察和绩效考核的范畴，形成代建制工作推进的问责和倒逼机制。监察部门要会同发展改革等相关部门加强对代建制项目的监督检查，对于代建制工作推动不力、选择性执行或不执行的地方和部门，严格实行问责并进行通报。对于应当实行代建制却没有实行代建制的项目、应该批复实行代建制而未批复实行代建制的项目，建立责任追究制。业主干涉过多，阻碍推行代建制和项目实施中的违法违纪行为，要依法依规严肃处理。对于擅自变更超概的，要严格追查并严厉问责。
　　
　　刚性促代建，工作要实
　　
　　政策有要求，制度有优势，实践有经验，推行代建制没有“好不好”“该不该”“要不要”的问题，而是要下决心强力推行。习近平同志最近多次强调，改革要大力抓落实，凡事都要有人去管、去盯、去促、去干。推行代建制不能只停留在口头上、写在材料里，必须在实际工作中狠抓落实。
　　
　　一是实抓。首先，要将工作责任落实到人。各地各部门要将推行非经营性政府投资项目代建制作为一项重要工作纳入议事日程，落实分管负责人和具体部门及人员，组织制定推行代建制的工作计划，明确工作任务，制订完善相关制度和办法。各级领导干部尤其是党政“一把手”，要有勇气、有胆识、有担当，带头抓好代建制的工作落实，形成示范效应。其次，要为推行代建制排忧解难。长、株、潭三市主要领导高度重视代建制工作，善于解决推行中的困难和矛盾，三市代建制工作也因此取得了积极进展和突出成效。长沙市多次在市长办公会上统一思想认识，专题研究代建制工作，明确项目，规范制度，目前已走上规范化、制度化的轨道。株洲市政府领导同志亲自听取代建制工作汇报，确定代建项目，推动代建工作。湘潭市政府的主要领导同志亲自批示代建项目，协调落实资金，保证代建制项目的顺利实施。
　　
　　二是实推。代建制的实施牵涉多个部门和单位，推进代建制，各相关部门不能唱“独角戏”、各自为政，要在制度制订、管理程序、项目监管等各个环节统一步调、加强协作。要建立由发改部门牵头的部门联席会议制度，研究重大事项，协调重要问题，形成部门齐抓共管的强大合力。发改部门要加强对代建制实施的指导、协调和监督管理，切实履行监管代建单位、协调业主单位、规范代建管理的职责。财政、住建、监察、审计等相关部门要按照各自职责，做好代建制项目的服务和监督管理工作。此外，相关各方要站好位、尽好责，充分体现代建制多方制衡的作用，投资方要做到“放手不撒手”，对代建项目实行“备案加监管”；业主方要做到“参与不干预”，在积极参与、配合的同时，不能干涉或者代替代建单位对项目建设的管理工作；代建方要做到“到位不缺位”，在合同明确的职权范围内独立开展工作，确保投资、质量、安全和进度等目标，严格遵守相关部门对项目建设管理的有关制度并自觉服从监管。
　　
　　三是实做。推行代建制最终必须落实到项目上，没有项目，一切都是空谈，再好的制度和办法都将成为装点门面的“花架子”。代建制工作不能撇开项目“玩空手道”，要聚焦聚神聚力抓好代建制的政策落地和项目落实，真正让代建制落地生根。凡符合《意见》规定要求的项目，各地各部门要不折不扣地实行代建制，相关管理部门不能再有任何自由裁量的余地，业主单位不能再有自己来组织建设的想法。代建制工作已步入正轨的地方，代建项目可以适当地向保障性住房、水利设施、市政交通等领域试点拓展；代建制工作刚起步或尚未起步的地方，要按照要求抓紧研究确定代建项目，在项目上不能再留空白。要建立规章制度，规范项目管理，抓好实施协调，确保每个代建项目100%成功，建设过程100%规范。
　　
　　代建制在湖南已有很好的基础，通过刚性的政策约束、制度的不断完善、项目的具体落实，全省上下共同努力，加快推行，代建制必将成为湖南省政府投资体制改革的新亮点。
　　
　　（作者系湖南省人民政府副秘书长）
　　
　　（《新湘评论》2014年第18期）

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