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姜文来:推进水利绿色发展的四点建议

2017-10-25 20:33:35 来源:红网 作者:姜文来 编辑:王俞

  [编者按]本文系第三届绿色发展论坛上,中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员、博生生导师姜文来所作的发言。关于推进水利绿色发展,姜文来提出四点建议:构建水利绿色发展的价值观体系、坚持最严格的水资源管理制度、理顺水利绿色发展体制和构建完善的水利绿色发展长效机制。

  水是生命之源、生产之要、生态之基。水利绿色发展不仅事关人类生存、经济发展、社会进步,而且事关全面建成小康社会和中华民族的伟大复兴。我国水利绿色发展面临着诸多问题,跨越这些障碍,持续健康地推进水利绿色发展具有迫切性和现实性。

  一、什么是水利绿色发展

  绿色发展就是与资源环境相适应、人与自然和谐的社会经济发展。首先,绿色发展重点还是发展,没有发展就没有绿色发展,发展是硬道理的理念没有变;其次,发展的方式模式要改变,不是传统的以牺牲资源环境为代价换取社会经济的发展模式,而是与资源环境相适应,人与自然和谐的社会经济发展。

  水利作为支撑社会经济发展基础性、战略性、公益性的行业,其发展的理念一定要遵循新的理念,水利绿色发展成为必然。水利绿色发展是指与水承载能力相适应、人与水和谐的水利发展。水利绿色发展,发展水利是第一要务,没有水利的健康发展就难以支撑社会经济发展对水相关服务的需求,社会经济的发展受到不同程度的影响,甚至崩溃。水利发展要转型,要摒弃只顾水利快速发展,不顾水资源承载力,不顾水生态的水利发展方式,向水利发展与生态环境和谐的方向转变,实现水利与水生态双赢的格局。

  二、水利绿色发展的迫切性

  纵观中国水利发展五千年的历史,水利为中国文明的发展做出了突出的贡献,没有水利的支撑,就养不活众多的国人,就没有高度发达的现代工业和城市,也就没有丰富多彩与水相关的文化。2014年全国总用水量6095亿立方米,其中,农业用水为3870亿立方米,占63.5%;工业用水为1353亿立方米,占22.2%;生活用水768亿立方米,占总用水量的12.6%;生态环境补水(仅包括人为措施供给的城镇环境用水和部分河湖、湿地补水)为104亿立方米,占1.7%。这些水资源都是依赖水利工程提供的,水利在国民经济发展过程中起到了支撑性作用。举世闻名的都江堰,使成都平原成为水旱从人、沃野千里的“天府之国”,其工程至今仍然发挥着重要作用,惠及30余县市、面积近千万亩,2000年都江堰被联合国教科文组织列入“世界文化遗产”名录,成为世界文化遗产。

  我们在看到水利发展取得举世瞩目的成就同时,也必须正视水利发展所带来的环境问题,主要表现在以下几个方面:一是水资源开发利用过度,产生系列的生态环境问题。二是水资源污染严重,水质质量令人担忧。三是水生态退化明显,水“荒漠化”形势严峻。这些问题的存在,严重制约了水利的健康发展,在一定程度上威胁国民经济可持续发展。水利绿色发展具有紧迫性和现实性。

  三、水利绿色发展面临的障碍

  水利必须走绿色发展之路,水利绿色发展成为一种战略抉择。实现水利绿色发展,我们还面临着不少障碍,主要表现在:

  一是水利绿色发展观尚未建立。水利绿色发展观是建立在水利要在保护生态环境的基础上、人与水和谐基础之上的发展,是创造水利发展与生态环境保护双赢的格局基础上,发展水利不顾生态环境,或者只保护环境不发展水利都是不正确的,都要进行修正。从整体情况来看,水利绿色发展观处在发展阶段,尚未形成完善的水利绿色发展观体系,这对水利绿色发展是极为不利的。

  二是水利绿色发展体制不顺。中央政府、地方政府和企业之家利益诉求不同,对水资源开发利用的方式和强度会有所差异。对于企业而言,追求利润最大化是根本目标,它对环境保护的认识放在利润之下。地方政府由于经济发展的需要,从本地利益出发,一般想方设法多开发利用水资源,对其下游可能造成的不利影响不是他考虑的重点,这就需要其上一级政府来出面协调,涉及到省级政府的需要中央政府协调,目前这三方关系还没有完全理顺。

  尽管中央政府和地方政府的关系在《水法》中有明确的规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”,但两者利益时有冲突,需要不断地进行协调沟通。即便从中央政府这块来看,水利开发涉及到水利、财政、发改委、环保、农业、国土、工信等多部门,由于政出多门,多部门的协调异常繁琐耗时,需要多部分同时树立水利绿色发展的理念才能推动水利绿色发展。水利绿色发展需要一个可持续发展的体制,目前的体制需要进一步理顺。

  三是水利绿色发展机制不完善。水利绿色发展机制是指能让水利沿着绿色道路发展的系列保障机制。水利绿色发展是一项系统的复杂的工程,需要原动力不断推动才能实现,此动力就是机制的重要组成部分。目前,我国水利绿色发展机制还不完善,主要表现在:缺乏系统的政策支持机制,水利绿色发展的政策机制不健全,需要什么样的政策机制才能保障水利绿色发展的政策体系尚不明确,单打独斗的政策难以形成合力;法律法规机制不适应,现有的众多水利法律法规都不是在绿色发展的理念下制定的,缺乏绿色发展的支撑,执行现有的法律法规和水利绿色发展有时并不和谐,需要对相应的法律法规做适当的调整,建立适应绿色发展;工作推进机制不健全,水利绿色发展没有摆上重要议事日程,精心谋划、科学推进、狠抓落实还做不到;考核激励惩罚机制缺失,缺乏水利绿色发展考核指标体系,无法对水利绿色发展做出贡献的给予表彰奖励,对水利绿色发展不作为者难以追究其责任。

  四、水利绿色发展建议

  水利绿色发展具有迫切性,为了水利绿色发展,提出以下四点建议。

  一是构建水利绿色发展的价值观体系。需要对传统的水利发展观进行改造,主要方式是“绿化”水利观。分析现行的三种水利观的长处和短处,将其进行融合构建新的水利发展价值观体系。新的水利绿色发展价值观是在发展水利的同时,将生态环境保护放在重要的位置上,创建水利发展与生态保护双赢的格局。为了实现这个目标,对水利发展中心论进行“绿化”,走绿色水利之路。绿色水利就是在水资源开发、利用和废弃全过程中保护生态环境且节水高效的利用水资源的行为与文化,它将环境保护放在重要的位置,将从水资源开发、水资源利用、水资源废弃等全过程保护生态环境,节水高效利用水资源作为重要手段,并形成“绿色+水利+文化”体系。对极端环保论进行引导,将其引导到“水利+生态”双赢格局上来,教育他们单纯的保护是解决不了贫困等只有在发展中才能解决的问题。对生态水利论进一步支持和鼓励,同时强化其对其绿色发展理念的贯彻。水利绿色发展观的教育要普及和深入,不仅仅在水利界开展,要在相关的水利领域进行拓展,特别是在大、中小学和幼儿园中根据不同层次开展相关的教育活动,让水利绿色发展观深入人心,成为生活的常态。

  二是坚持最严格的水资源管理制度。2012年国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号),确立了“三条红线”管理水资源,即立水资源开发利用控制红线,到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内;用水效率控制红线,到2030年用水效率达到或接近世界先进水平,万元工业增加值用水量(以2000年不变价计,下同)降低到40立方米以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上;水功能区限制纳污红线,到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上。最严格的水资源管理制度为水利绿色发展提供了坚实的基础,是水利绿色发展重要“抓手”,尽管实现这个目标还存在不少困难,但要克服重重障碍,实现此目标,水利绿色发展才有基本保障。

  三是理顺水利绿色发展体制。体制对水利绿色发展有着至关重要的影响。针对中央政府、地方政府和企业三者之间的关系,中央政府出台相关的政策法规,对其进行理顺,如中央政府对水利绿色发展进行整体顶层设计,明确中央政府、地方政府和企业的责任和义务,建立中央政府、地方政府和企业相互协调对话机制,在确保水利绿色发展的前提下保障地方的权益不受损害,维持或提高企业的利润水平。中央政府各部门之间建立协调机制,同在水利绿色发展的旗帜下行使相关的管理权限,相互之间就重大事项协商,将不协调之处降低到最低限度。

  四是构建完善的水利绿色发展长效机制。水利绿色发展是一个长期的过程,需要完善的长效机制做支撑。对现有的水利发展政策进行系统梳理,将那些不适于水利绿色发展的政策进行调整,通过绿色政策促进水利绿色健康发展。对水利法律法规进行剖析,对不利水利绿色发展的法律法规进行修正,让水利法律法规规整在绿色发展理念之下,适应新形势新要求。同时建立水利绿色发展考核机制,在国家层次建立水利绿色发展的考核指标体系,对涉水部门水利绿色发展进行考核,将考核结果纳入领导干部任期或者升迁的重要参考。

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