[编者按]

　　旅游业综合性强、关联度大、开放度高。在湖南实施全域旅游发展战略、加快建设旅游强省的大背景下，认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发[2016]5号），对于依法落实旅游市场监管责任，构建旅游综合性产业综合抓的体制机制，打造“畅游湖南”品牌显得尤为迫切和重要。金杯银杯不如老百姓口碑。加强旅游市场综合监管，优化湖南旅游发展环境，让广大入湘游客乘兴而来、满意而归，也是提升湖南旅游知名度、美誉度和吸引力、影响力的迫切要求和长远之计。为此，湖南省旅游局、湖南省旅游研究院、红网论道湖南频道围绕“加强旅游市场综合监管，打造‘畅游湖南’品牌”主题，联合策划选题，将陆续推出一系列政策解读、理论探讨、热点评论文章，积极营造关注湖南旅游发展环境、提升湖南旅游品质的浓厚氛围。以下为第三篇主题文章。

（浏阳刘家大屋。）

　　2016年2月4日，国务院办公厅正式发布《关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发[2016]5号，以下简称《通知》）。为了进一步解决“扰乱旅游市场秩序”和“侵害旅游者权益”等突出问题，《通知》提出的一个重要思路就是，在旅游行政管理部门的统筹协调下，旅游市场治理从行业监管走向综合监管，建立健全旅游综合协调和“旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理”的综合监管机制。但要建立一套行之有效的旅游市场综合监管机制，监管责任的落实、监管机制的创新、监管水平的提高以及保障能力的增强都十分重要，同时，有一个十分关键的环节必须高度重视，即对旅游市场综合监管的监督。俗话说“打铁还需自身硬”。习近平总书记也曾明确要求，“用权受监督，违法必追究。”只有把监管机构和人员本身置于监督之下，旅游市场综合监管机制才能良性、健康运行。应该说，从行业监管走向综合监管，监督的范围更广了，难度也更大了。为此，就要做到：

　　一、明确原则，提高对监督工作的认识

　　1.真实性原则。真实性是旅游市场监督监督工作的生命线。保证综合监管工作的真实和完整是监督工作的重点所在。如果通过监督仍无法让旅游市场综合监管工作真实呈现，那么监督工作也就失去了存在的意义。

　　2.合规性原则。旅游市场监督工作的合规性主要体现在两个方面，一是保证旅游经营工作的合法稳健运行，不存在违规经营问题；二是保证市场综合监管者的合法监管，防止监管者因道德性因素带来的监管问题，以及监管者与被监管单位合谋造成的风险问题。

　　3.公正性原则。通过监督，保证旅游市场综合监管者对所有旅游企业一视同仁，一把尺子量到底。

　　4.补偿性原则。通过监督，发现旅游市场综合监管工作中存在的问题，提供申诉机会，纠正工作失误。

　　二、构建体系，增强监管工作的效力

　　《通知》要求，依法落实旅游市场监管责任。具体来说是强化政府的领导责任、明确各相关部门的监管责任、落实旅游企业的主体责任、发挥社会公众的监督作用。但整个旅游市场的综合监管工作涉及旅游、公安、工商、交通运输、文化、税务、质检、价格、商务部门、通信、网信和民航等12个部门，虽然《通知》明确了“国家旅游局牵头负责统筹旅游市场综合监管的指导、协调、监督等工作”，仅仅靠旅游局现有的市场监督力量是无法完成这个艰巨任务的，必须建立一套以党委监督为领导、以内审监督为主体、以纪检监察监督为重点、以社会监督为补充的“四位一体”的监督工作组织体系。这个体系要发挥作用，有两点很关键，其一，充分发挥旅游委、旅游局在旅游市场综合监管工作的主导作用，完善监管管理职能，壮大监督工作机构。其二，充分发挥社会力量参与监督，举报接到旅游投诉举报查处不及时、不依法对旅游违法行为实施处罚，对涉嫌犯罪案件不移送，以及在履行监督管理职责中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为。

　　三、创新方法，丰富监督工作的手段

　　对于旅游市场综合监管工作的监督，可以采用的手段有三个：事前监督、事中随机监督和事后跟踪监督。事前监督即事前明确监督要点和禁止事项，约法三章，起到预防作用。事中随机监督就是专职监督部门和人员随机对旅游市场综合监管情况进行检查，保证监管质量和效果，起到警示作用。事后跟踪监督是监督工作的重点，督查监管工作的完成情况，起到纠正错误的作用。

　　具体来说，对旅游市场综合监管工作的监督，其方法多种多样，可以创新性地运用内部控制制度监督、跟踪监督、重点监督、目标监督、非现场监督、道义劝告等方法来实现。其中，重点监督、目标监督是可以重点关注的监督方法。重点监管对某一时期或某个地方的重点旅游项目进行监督，做到保证重点、兼顾一般。在这类监管中，条件成熟的话可以考虑建立专门的旅游巡回法庭、旅游警察进行日常监管，以提高监督效率和效能。目标监督是根据监督人员的职责和目标，视监管对象的实际效果来评价监督人员的业绩。如果监督人员不称职，则需进行调整或采取其他手段，从而给监督人员一定压力，保证监督工作质量。

（乡村风光。本文图片来源：红网）

　　四、主动作为，拓宽监督工作的范围

　　《通知》提出，2016年底前，将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点。这就意味着旅游行政执法工作将有更大的行政处罚权限，执法形式更加多元，执法裁量的种类更加多、幅度更大。旅游行政执法可以一改以往的事中、事后监督惯例，介入对旅游经营行为的事前监督，比如旅游市场准入等，建立一套满足中国旅游业跨越式发展所需要的人才制度、薪酬制度等，从源头上为旅游业的健康快速发展号脉、把关！

　　《通知》的发布，为中国旅游市场的健康发展打下了良好基础。《通知》明确，旅游市场的综合监管有国家旅游局牵头，这是对改革开放以来我国旅游工作的充分肯定和褒奖，同时也是一份责任和重担。旅游管理重在“管”，既要监管，更要加强对监管工作的监督，只要做到这两个方面，一个权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制就一定会健康运行、良性循环！

　　（作者系湖南师范大学旅游学院、湖南省旅游研究院教授贺小荣。）