湖南师范大学经济学研究所所长、教授、博士生导师 刘茂松

　　由于农产品具有公共产品性质，且又是经济效益弱质性的产业，在工业化发展的过程中，农业比较利益呈不断下降趋势。农业内资源受比较利益机制的驱动不断向非农部门转移，而农业外部资源却很难依靠市场的力量进入农业领域。特别是中国特色的农业发展还面临人口增长、土地（特别是耕地）减少、农产品（粮食）需求增长等三个“不可逆”，极大地加剧了农业发展的矛盾。这就决定了工业必须“反哺”农业，从而建立国家公共农业财政政策体系，以确保农业生产经营者至少获取社会平均利润，为农业工业化的发展提供足够的动力。
　　
　　关键点一：改革原始的“土地保障”，实行城乡平等的公共财政政策
　　
　　长期以来，我国的公共财政政策对农村是极不公平的。农村的社会保障体系至今未全面建立起来，还得依靠最原始的“土地保障”，且这又影响了土地的流转，制约了现代农业的发展。此外，农村的公共卫生问题也极为严重，1991-2000年全国政府财政农村的卫生支出总共只692亿元，只占同期政府财政卫生支出的15.9%，也就是说近10亿农民所享受的公共卫生财政只及3亿城镇居民所享受量的18.9%。所以，农村经常发生公共卫生事件。总之，我国建设社会主义和谐社会，首先得解决好农村问题，农村兴，则全国兴。而解决农村问题，首要的政策就是农村要享受同全国城镇水平一致的公共产品供给。建议中央财政加大对农村的转移支付，以农村社会保障体系和公共卫生体系为重点，建立公平的农村公共财政政策体系。如增加对农村的公共卫生投入、社会保障投入、科技研发与推广投入、教育投入和扶贫投入，豁免农业主产地区公益性国债项目和贫困地区国债项目的转贷资金等。
　　
　　关键点二：根据WTO《农业协议》，建立工业反哺农业财税政策体系
　　
　　由于农业具有某些公共产品性质，且又是经济效益弱质性的产业，农业比较利益呈下降趋势。农业内资源受比较利益机制的驱动不断向非农部门转移，而农业外部资源却很难依靠市场的力量进入农业领域。特别是中国特色的农业发展还面临人口增长、土地（特别是耕地）减少、农产品（粮食）需求增长等三个“不可逆”，极大地加剧了农业发展的矛盾。这就决定了工业社会国家必须建立工业反哺农业的公共农业财税政策体系，这就是要根据WTO《农业协议》的规定，用足“黄箱政策”，建立国家对现代农业发展和创建新型农业生产经营主体的补贴政策和奖励机制。根据我们的调查研究，建议当前重点解决好以下几大问题：
　　
　　第一，按照增加总量、稳定存量、用好增量原则完善农业补贴政策。
　　
　　首先，对于关系国家粮食安全的粮食补贴政策的完善可考虑两种方案：第一种是改革性方案，即把项目庞杂的粮食补贴整合为“粮食生产补贴”和“粮食服务补贴”，同时增加“售粮补贴”专项。“粮食生产补贴”由种粮直补、良种补贴、租地补贴、农资综合补贴、农业保险补贴的整合而成，直接面向种粮农户；“粮食服务补贴”由育供秧补贴、病虫害统防统治作业补贴、农机购置补贴等整合而成，直接面向粮食服务主体；增加“售粮补贴”，弥补粮价偏低的问题，同时改进粮食收购政策，提升粮食产品的商品率。第二种是调整性方案，即原来对农户的直接补贴政策稳定不变，可看作是对农户的收入补贴，而将每年良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴的增量主要用于补贴农民专业合作组织、家庭农场和专业大户等新型经营主体规模种粮。鼓励良种补贴、农资综合补贴的实物补贴方式，探索向种粮的新型经营主体免费供应良种、优惠价格直供农资，并优先提供农机具购置补贴，其补贴比例可高于普通农户购机补贴的20%以上；加强地区之间农机补贴名录的衔接，让农民在异地购置名录内农机可以在家乡所在地获得补贴，对我国南方地区要增加对小型农业机械的补贴，同时还应增设农业机械用油的直接补贴。以上两种方案，近期以调整方案为主，并逐步朝着改革性方案发展；其次，农业"四大补贴"新增资金重点向农业新型生产主体倾斜。加大对粮食以外新型规模经营主体的补贴力度。将畜禽良种补贴、能繁母猪饲养补贴、动物防疫补助、测土配方施肥补助等政策，向专业大户、养殖场、合作社、中小型农业企业等适度规模经营主体倾斜，加大补贴补助力度；其三，为缓解“黄箱补贴”⒏5%限额的压力，应制定农产品目标价格，在农产品市场交易价格低于目标价格时，国家根据目标价格与交易价格间的差价和农作物种植面积或养殖量等因素，对生产者直接给予收入补贴。
　　
　　第二，以财政手段为主创新农村贷款担保抵押方式和农业保险体制。
　　
　　目前承包地经营权和流转地使用权都不能抵押贷款，种粮大户的机械设备大多也不能抵押贷款，严重制约了新型农业经营主体发展规模农业，这里的直接原因是乏法定有效的抵押担保，因为《物权法》、《担保法》明确规定家庭承包的土地承包经营权不能抵押。当前，承包地还具有农民最可靠生活保障的功能，全面放开的条件也还不成熟。为了解决好这个问题，我们建议在目前农户承包土地仍具有生活保障功能的情况下，应建立财政出资的农业担保公司，为农民专业合作社、家庭农场和种粮大户提供银行贷款担保，促进规模农业发展；少数农村社会保障制度健全、土地生活保障功能较弱的地方，可以依法审批开展农村土地抵押贷款试点，鼓励金融机构针对规模经营的新型农业经营主体，开展权属清晰、风险可控的大型农业机械设备、大宗农副产品、林权和土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率。同时，还可鼓励有实力的农业龙头企业为订单专业大户和家庭农场生产性贷款提供担保，或由企业承贷、专业大户和家庭农场使用。此外，财政还可支持和引导产业基础好、经营规模大、带动能力强、信用记录好的农民专业合作社开展信用合作。另外，要完善农业保险体制，建议实行差异化的农业保险扶持政策，把流转土地规模农业、规模化设施农业以及大型农机具等纳入中央财政保险补贴覆盖范围，并加大补贴力度，特别是应增加粮食种植保险金额，建议国家财政设立种粮大户和家庭农场专项政策性保险，合理设定保费，提高保险额度，政府对种粮大户和家庭农场进行保费补贴，凡参加种粮大户、家庭农场专项保险的，国家不仅承担按照政策规定应由政府承担保费的部分，还对种粮大户、家庭农场应承担的保费进行补贴，建议补贴标准为10元/亩/季以上。同时，建议提高中央财政对农业大县的农业保险保费补贴比例，探索建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。
　　
　　第三，在新型农业经营主体农业基础设施上加大投入和扶持力度。
　　
　　我国农业基础设施现在比较薄弱，尤其是在小农分散经营情况下，农户往往没有积极性和能力投入基础设施建设。而在农业适度规模经营情况下，新型经营主体基于规模化和标准化生产的需要必然去改善农业基础设施，另外由于多数农业基础设施外部性强，也需要政府加大投入力度，改善农业生产条件。这里一是建议在农业综合开发、土地整理、高标准农田建设、中低产田改造、农田水利设施建设等项目安排上，要向农民专业合作社、家庭农场、专业大户和农业企业等规模经营主体倾斜，特别是要重点支持在新型农业经营组织范围内基本农田上实施灌溉排水、土壤改良、道路整治、机耕道、电力配套等工程建设，使其具备规模生产条件，尤其要鼓励和扶持新型农业经营主体开展山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设，以增强抗防灾能力；二是建议在农民自愿基础上，鼓励和支持发展土地股份合作社，通过“定权不定地、定量不定位”的方式，既充分保障农民土地承包权财产收益，又便于大规模开展土地整理，消除田埂增加土地产出率，进行农业基础设施建设，推广大规模机械化作业。
　　
　　第四，设立农民专业合作社、家庭农场、专业大户发展专项资金。
　　
　　建议整合政府各级各部门各类项目资金，统筹建立新型农业经营主体发展专资金，建立长效工作机制，出台专项资金管理办法，明确农民专业合作社、专业大户、家庭农场扶持条件、扶持内容、扶持资金安排程序。目前要通过贴息、补助、奖励等形式，支持新型农业生产经营主体兴建生产服务设施、建设原料生产基地、推进技术改造升级、建立科技研发机构、打造名牌农产品等。同时，建议把人才强农作为重大战略，加强新型职业农民培训，建立新型农村人才培养工程专项基金，针对返乡第一代农民工和专业大户、家庭农场主、农民专业合作社理事长和科技示范户等，制定中长期培养规划，确定不同的培训目标、培训方式和培训内容，完善培训机制和机构，着力培养农村适用专业人才。并且与农业扶持政策挂钩，完善绿色证书制度，探索把绿色证书作为认定职业农民的重要依据。另外，建议从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面创新制度和政策，吸引富有创新精神、专业知识较强的大中专毕业生和专业技术人员在现代农业领域大显身手。
　　
　　第五，认真落实支持新型农业生产经营主体发展的税收优惠政策。
　　
　　这里主要是对农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型主体直接用于农、林、牧、渔业的生产用地免缴城镇土地使用税；对从事农产品初加工的所得按规定免征企业所得税；对从事农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治所取得的收入免征营业税。落实鲜活农产品运输"绿色通道"政策，对整车合法运输鲜活农产品的车辆免收通行费等。
　　
　　关键点三：拓展支农政策空间，建立多工具组合的农业财政投资体系
　　
　　传统财政政策主要是财政收入（税收）、财政投资（含国债投资）以及转移性支付等，现在看来这对促进现代农业的政策空间是有限的。因此，还需要进行财政创新，建立多工具组合的农业财政投资体系包括政府信贷、政府担保、政府参股和政府基金等，多渠道筹措资金，增加对现代农业建设的投入，这是一个具有广阔空间的财政渠道，且也符合市场经济的规则。目前最为现实的就是，国家通过建立现代农业和新农村建设的贴息贷款、项目配套补助等扶助和激励政策，鼓励多元化的投资主体增加对农业生产、加工、销售环节，对农业科学技术研发和技术推广，对农业和农村基础设施以及生态环境等方面的投入。另外要通过明晰产权关系，调动各方面对农业和农村投入的积极性，各行各业制定发展规划、安排项目、增加投资要主动向农业和农村倾斜，特别对非农业主投资和开发农业及农村基础设施，政府财政应给予必要的扶持和补助，尤其要引导国有企业参与和支持农业农村发展，以带动非农资本和技术多渠道进入农业，推动农业工业化又好又快发展。
　　
　　（作者刘励敏系浙江师范大学博士；刘茂松系湖南师范大学经济学研究所所长、教授、博士生导师。本文原标题为《论建立国家公共农业政策体系——我国农村财政体制改革的设想》，内容有所删减。原文系全省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会一等奖论文。）

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