[编者按]

　　在湖南实施全域旅游发展战略、加快建设旅游强省的大背景下，认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发[2016]5号），对于依法落实旅游市场监管责任，构建旅游综合性产业综合抓的体制机制，打造“畅游湖南”品牌显得尤为迫切和重要。金杯银杯不如老百姓口碑。加强旅游市场综合监管，优化湖南旅游发展环境，让广大入湘游客乘兴而来、满意而归，也是提升湖南旅游知名度、美誉度和吸引力、影响力的迫切要求和长远之计。为此，湖南省旅游局、湖南省旅游研究院、红网论道湖南频道围绕“加强旅游市场综合监管，打造‘畅游湖南’品牌”主题，联合策划选题，将陆续推出一系列政策解读、理论探讨、热点评论文章，积极营造关注湖南旅游发展环境、提升湖南旅游品质的浓厚氛围。以下为第十五篇主题文章。

（秋色。）

　　一、旅游市场乱象带来了多层面经济社会问题

　　随着我国旅游经济的快速增长，旅游市场的乱象似乎也在日益滋生。无证经营或超范围经营、不合理低价、欺客宰客、强迫消费等市场顽疾屡禁不止，引发了多个层面的社会经济问题。无证经营或超范围经营以及不合理低价等行为，违背了市场公平交易和平等竞争原则，扰乱了旅游市场秩序。而欺客宰客、强迫消费等，则直接侵害了旅游消费者的合法权益。

　　事实上，旅游市场乱象所带来的问题绝不仅仅只表现在上述两个层面。比如，旅游市场乱象意味着旅游市场的无序发展，而这势必影响到旅游产业自身的健康发展。再如，以旅游产业所具有的作为城市或区域形象代表的特性而言，旅游市场乱象将造成对城市与区域整体价值的长期性贬损。其不良影响可以透过“天价虾”“天价鱼”等恶性事件管窥一二。

　　二、市场无序发展呼唤旅游部门健全监管职责

　　旅游市场乱象或旅游市场的无序发展，当然需要政府实施强有力的市场监管。因此，国务院办公厅2016年2月4日印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，不仅明确了旅游市场或旅游行业监管的责任主体是旅游行政管理部门，而且制定了旅游市场综合监管相关部门的责任清单，其意义重大而深远。

　　旅游产业是国民经济体系中关联作用最强的产业之一。其健康发展，既可以引领或带动多个相关产业的发展，同时也要以其他相关产业的健康发展为基础条件。此外，任何行业市场的健康发展，也离不开公、检、法、工商、税务等公共服务部门的有效支持。旅游产业这种较强的产业关联性以及市场发展所需要的公共服务，决定了旅游市场综合监管体系构建的必要。但依个人管见，旅游市场综合监管体系的建设，仍然需要以完善和健全旅游部门的监管职责为基础和突破口。

　　这里至少有两个方面的原因。第一个也是最关键的原因是，旅游管理部门缺乏对旅游全行业市场监管的权威性授权。由于国家对旅游行业和旅游市场监管的顶层设计不尽合理，一直以来，政府对旅游市场的监管表现为多头管理、交叉执法。从中央政府层面来看，旅游产业全行业的管理职权被分散在国家旅游局（仅限于旅行社、景区和旅游饭店管理）、商务部（承担商贸服务业含餐饮业、住宿业的行业管理）和农业部（涉及休闲农业中的休闲旅游或乡村旅游管理）以及其他相关管理部门。这也就是说，国家旅游局并未被明确授权行使旅游产业全行业的管理职权，因而，其“承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量”等职责往往就被空置。原本是统一的旅游市场因为行业历史发展原因被人为分割成碎片化市场，势必造成某些细分旅游市场出现“看似有人管、但实际上大家都不管”的市场监管真空。

　　再从地方政府层面来看，虽然从理论上讲，省、市旅发委或旅游局担负地方旅游市场的监管之责，但实际上目前在我国绝大部分地区，地方旅游管理部门只负责对正规旅行社和持证导游的经营活动进行监管，而缺乏对黑导游、黑旅行社的执法权限。如果地方旅游行政管理部门对黑导游、黑旅行社（更不要说旅游产业的其他细分市场）都缺乏执法权限，那么，“承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任”一说就难以落实到位。

　　第二个方面的原因，表现为旅游行政管理部门旅游市场监管的组织力量不够。在过去的近10年，我国旅游企业数量、国内旅游人次都实现了倍增，但是，旅游质监执法队伍却几无变化。特别是目前旅游产品、旅游业态以及旅游服务方式、交易方式的不断丰富与发展，更使得旅游管理部门对于旅游市场的监管力所不及。

　　三、健全旅游部门监管职责的几点相关建议

　　加强旅游市场的综合监管必须以实行统一的旅游市场监管为前提、以健全旅游行政管理部门监管职责为基础。

　　首先，要进一步明晰和明确旅游产业边界，廓清旅游行业市场监管范围。旅游市场监管的目的旨在保证旅游市场公平交易、平等竞争，保护经营者和消费者的合法权益。旅游产业边界不清带来的是对旅游细分行业市场范围划分的不确定。如果对需要监管的市场范围都不能厘清，那就只能实施有限范围、程度有限的市场监管，难以实现对旅游统一市场的有效监管。为此，需要政府管理部门组织学界与业界力量，开展旅游产业经济的相关研究和讨论，在全社会形成对旅游产业的统一认识。

　　其次，要进一步明确、调整旅游行政管理部门对旅游市场综合监管的职权。尽管《通知》明确了旅游部门旅游市场综合监管的责任清单，但该责任清单赋予旅游部门旅游市场监管的权威性仍显不足。政府应授权旅游部门依法完全负责（而不是只负责牵头）组织对旅游市场秩序的整治工作、完全负责（而不是只负责联合相关部门）组织查处“黑社”“黑导”等非法经营行为以及完全负责打击（而不是只主动配合参与打击）涉及旅游行业的“黑店”等非法经营行为。总之，旅游部门应真正承担起旅游行业各细分市场的监管责任。

　　再次，要进一步强化旅游市场综合监管组织队伍建设、创新旅游市场综合监管手段。在旅游市场综合监管体制机制健全的前提下，有效实施的关键在于监管队伍的组织建设和监管手段的创新。

　　（作者段正梁系湖南师范大学旅游学院、湖南省旅游研究院博士、副教授。）