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杨丹:发挥行业协会在经济发展中的作用

来源:红网 作者:杨丹 编辑:许敏 2016-07-25 09:35:45
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  早在1993年11月,党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出“发挥行业协会、商会等组织的作用”。此后,党中央、国务院在多个重要公报和文件中明确指出了行业协会、商会在社会主义市场经济新体制建设过程中的重大作用。随着社会经济的发展,政府改革的推进,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,创新社会治理体制,提高社会治理水平,进一步提出了包括行业协会商会类社会组织在内的四类社会组织可在民政部门直接登记。这一改革释放出对行业协会商会类社会组织在国家经济社会发展中作用的肯定,也体现了国家对行业协会商会类社会组织更好发挥作用的期待。

  一、行业协会商会类社会组织的概念和特点

  (一)行业协会商会类社会组织的概念

  行业协会商会类社会组织是社会团体中经济类社团中比较典型的一类,包含行业协会、行业商会和异地商会。行业协会是指按照国民经济行业分类,由同一行业内的企业、其他经济组织组成的,以促进经济发展和行业自律为主要目的的行业性社会团体。行业商会是指由从事同一类商品或者劳务的贸易或服务企业组成的社会团体。异地商会是指由具有相同原籍地的自然人或法人投资兴办的企业自愿发起组成,以原籍地行政区域名称为基本特征,以推动企业所在地与原籍地经济合作交流为宗旨的非营利性社会团体。

  (二)行业协会商会类社会组织的特点

  1、具备社会组织的基本特征。作为社会团体中的一种典型形式,具有相对较成熟的组织架构和治理机制,即“组织性”;整体的民间性在不断加强(新成立的行业协会商会类社会组织以自发成立居多,早期成立的部分由政府主办的行业协会商会也正在与主管单位脱钩的改革中);具有非营利性;一般而言能够自主行动;成立和参与此类组织无强制性,具有“志愿性”的特点。

  2、主要活跃于经济领域。此类社会组织成立的目标一般为:促进经济发展、推动行业自律或促进地域间经贸交流、维护全体会员利益;吸纳的会员一般为以企业为主要形式的经济组织;对会员利益的维护主要体现在对会员单位经济利益的维护、公平市场环境的保障。

  3、形式为互益型的会员制组织。通过结社,促进某一行业的有序发展,或促进拥有共同原籍地的企业组织相互合作。存在形式为社会团体。会员的形式有:企业、其他经济组织、个体商户,行业内相关专家学者,但以单位会员为主。

  4、经费的来源以会费为主。由于行业协会商会类社会组织为互益性的会员制组织,一般而言,运行费用以会员交纳的会费和会员的捐赠为主,在承接政府购买服务项目时,获取部分政府的资助资金,部分未与行政部门脱钩的行业协会商会类社会组织从政府相关部门获得一定财政补贴。

  二、行业协会商会类社会组织在湖南经济社会发展中的优势和机遇

  截至2014年底,全省行业协会商会已达3140个,基本涵盖国民经济的各个领域,随着行业的细分和政策的变革,行业协会商会类组织的数量在不断增加。

  (一)湖南行业协会商会类社会组织的自身优势

  1、专业优势

  行业协会商会类社会组织是最了解微观经济情况的组织。大部分行业协会商会类社会组织作用于某一个专门领域,了解该经济领域的发展情况、运作规律、发展形势和发展需求。行业协会商会具备通过汇集各个会员单位的数据来把握该行业发展形势和面临问题的专业优势。

  2、信息优势

  截至2014年底,湖南全省有个体私营企业243万户,占全省市场经营主体总数的97%,非公经济从业人员占全省二三产业从业人数的80%。而从目前湖南已成立行业协会商会的经济领域来看,超过30%的行业协会商会拥有整个行业80%以上的会员,在行业内有较大影响力。行业协会商会在行业中拥有占行业比重越高的会员单位,在信息的归集和采纳上就越有利,越能成为链接企业实际生产经营活动和政府行业政策之间的沟通桥梁。

  3、人才优势

  据调查,湖南省绝大多数行业商协会会长单位都是行业的领军企业,理事长和部分理事具备丰富的企业管理经验,甚至他们中的部分成员是省、市、县或区级人大代表或政协委员。作为专业特质型、行业管理型、公众威望型的人才,他们往往具备较好的经济管理能力,了解行业发展的形势,对行业的战略发展有独特见解,对经济社会的发展有责任心,这些良好特质对于一个行业一个经济领域的政策发展、管理水平提升、行业自律水平的提高和产业的健康发展是大有裨益的。

  4、组织优势

  一般而言,湖南的行业协会商会类组织主要是扁平结构的组织,部分行业协会商会具有较好的治理结构,层级较少,沟通机制顺畅,这使得信息的传播快捷且不易走样,也更利于降低成本。同时,因为往往是同行业组织或者是同一地域的经济组织,在处理具体的行业内的事项时与企业之间的距离更近,对企业诉求的了解更深入,比政府直接处理相关事项有明显的优势。

  (二)改革推进给行业协会商会类社会组织作用发挥带来的机遇

  党的十八大及十八届三中、四中全会,为我国经济社会发展与改革指明了新的发展方向。当前,我国经济已进入转型发展关键期,各个领域都在推进全面深化改革,这为行业协会商会发挥服务经济发展功能,提供了重要的发展机遇。湖南在改革过程中积极落实对行业协会商会类社会组织的扶持与发展政策、推动政府职能转变、进行经济和社会改革创新,这些成为行业协会商会类社会组织作用发挥的外部机遇。

  1、扶持与发展政策出台

  党的十八届二中全会、三中全会明确提出要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记”,要“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”,要“探索一业多会,引入竞争机制”。同时,对社会组织的登记管理和行为监管的制度在不断探索,《慈善法》等相关立法也在趋于完善。此外,促进政府与社会组织间合作的政策也自上而下在不断推出,如国务院在2013年对政府向行业协会商会等社会力量购买服务进行了制度设计。湖南省自2005年发布《湖南省行业协会管理办法》后,2013年印发《〈关于对四类社会组织实行直接登记管理的暂行办法〉的通知》,2015年推出《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》,进一步在地方政府的事项中将“行业管理与协调事项”(具体包括:行业职业资格认定、处理行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项)和“技术服务事项”(具体包括:科研、行业规划、行业规范、行业调查、行业统计分析、资产清查、社会审计、资产评估、拍卖、检验检疫检测、监测服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项)列为政府向社会组织购买的内容。这些内容中的大部分适合由行业协会商会类社会组织提供。2015年还起草了《关于推进行业协会商会与行政机关脱钩的实施方案(征求意见稿)》,这将对行业协会商会独立于政府的自主性的增强有所提高。

  2、政府职能转变不断推进

  十八届三中全会要求进一步简政放权,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,凡市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批。2014年湖南省审议通过《湖南省人民政府职能转变和机构改革方案》,以政府职能转变为目的推动机构人员的改革。在政府机构撤并的同时,面临着相关职能的取消、权力的下放或转移。政府在经济领域下放的职能,行业协会商会是最主要的承接主体。伴随着政府对自身职能的进一步调整,更多行政审批事项的取消下放,行业管理部门的改革,其中适合行业协会商会承担的公共服务和管理事项,将逐步转变为由行业协会商会来承接。新的形势为行业协会商会服务经济发展拓展了空间,行业协会商会类社会组织将以全新的姿态成为市场经济当中重要的角色。建立精简高效的政府宏观调控管理体制,将给社会留下巨大的服务空间,各行各业、各个领域中的协会组织将逐渐活跃起来,其生命力也越加旺盛。

  3、湖南经济社会发展的需要

  湖南在十二五期间经济社会发发展取得了一系列的成绩,经济平稳较快发展,“三量”同步提升;经济结构逐步调整;基础设施日臻完善;对外开放水平有所提高;两型社会建设成效显著;社会事业全面发展;人民生活持续改善;社会治理水平逐步提升。但是也面临着转型发展过程中的巨大挑战:在经济领域,面临着经济结构仍然不够合理,需要进一步增大第三产业的比例;产业升级的需求愈加紧迫;长株潭城市群、大湘西、大湘南、洞庭湖生态经济区四大板块建设过程中的城乡协调发展和产业融合;进一步激发市场活力,寻求新的经济增长点等问题;社会治理中仍然存在一些突出问题;这些是十三五期间湖南经济社会发展所面临的挑战。在“三量齐升”要求和“五化两型”等发展战略的指导下,应对湖南经济社会发展的挑战对行业协会商会服务经济发展提出了更高的要求。要求行业协会商会在促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合中发挥作用,寻找行业升级的契机并推动产业创新的实现;推动产业结构转型升级则要求行业协会商会要通过提供行业规则和治理机制,维护公平竞争的行业秩序;通过加快资本深化和提升要素投入层次,推动劳动密集型产业向资本和技术密集型产业转变。对于社会治理,一定程度上也要求行业协会商会类社会组织在协调解决经济领域相关的矛盾中发挥应有的作用。

  三、促进行业协会商会类社会组织在湖南经济社会发展中发挥作用的思考

  (一)行业协会商会类社会组织在湖南经济发展和社会治理中的作用

  1、行业协会商会类社会组织在湖南经济发展中的作用

  1)建立行规行约,推动行业自律。近年来湖南省的经济发展中少不了行业协会商会类社会组织的身影。一个典型的表现就是,在各行各业,对业内企业以行规行约的形式提起完善企业治理机制,加强企业自律的要求,比如,湖南省食品流通行业协会发布《食品安全自律宣言》,2014年4月湖南省建设监理协会发布《湖南省建设工程监理行业自律委员会工作准则》,长沙市民间金融商会在相关政府管理部门的支持下启动《湖南省民间金融行业自律联盟公约》。

  2)服务企业发展,协调相关问题。这是行业协会商会类社会组织的主要职能,在湖南经济发展中也发挥了一定的作用。如,湖南报废汽车拆解企业资格认定的问题,省报废汽车拆解行业协会在联系企业和相关政府部门开展协调工作中发挥了重要的作用。组织和举办产品展销等活动,对于服务并推动企业的发展有一定贡献。

  3)促进从业人员素质的提升。行业协会商会类组织的一大职能就是行业规划和行业标准制定、行业技能资质考核以及为会员单位的员工和管理者提供培训。这些活动通过提高从业人员的素质,有利于提升整个行业的从业水准。“湖南青年企业家协会”等组织定期举办的讲座沙龙为企业高层管理者的素质提升做出了贡献,行业协会展开的资质培训等对提高各行业专业人员的素质有一定的作用。

  4)把握行业发展的状态和问题。各类行业协会商会通过定期或不定期的行业调查、行业统计、产品展销等掌握着关于本行业的发展和问题的第一手资料。不少行业协会商会类社会组织发挥着连接政府部门与企业的“桥梁”作用,相关政府管理部门往往通过行业协会商会对湖南部分产业的活动状况予以把握。

  2、行业协会商会类社会组织在湖南社会治理中的作用

  1)搭建平台,促进非公经济人士的利益诉求有序表达。行业协会商会类社会组织作为“中介组织”,联系和服务着某一个领域,通过发展会员单位,往往建有健全的网络体系,涵盖行业广泛,通过行业协会商会类社会组织搭建的政企交流沟通的桥梁和渠道,反映着社会治理中的部分问题,或关于政策方面的诉求,这些使非公经济人士的利益诉求能够依法有序表达。

  2)组织社会资源,参与湖南公益慈善活动。部分行业协会商会类社会组织虽然是互益性组织,但由于具有组织社会资源的能力,往往通过参加公益慈善活动增强本行业的社会影响力,虽然目前来看,这种活动杯水车薪,但因其社会影响力大,对社会的示范效果也将促进社会力量进一步发挥在社会治理中的作用。

  (二)影响行业协会商会类社会组织作用充分发挥的障碍

  1、新的治理理念与政府部门长期以来形成的工作惯性的冲突

  新的治理理念倡导在新的治理体系之下,充分挖掘社会的潜力,使政府与社会形成良性的合作关系。但是由于长期以来形成的工作惯性,使得通过购买社会服务的方式构建政府与行业协会商会类社会组织的合作关系并未形成一种普遍的认识。部分地方政府、相关主管部门及社会各界对发挥商会组织在行业管理中的作用认识不足,重视不够。

  许多政府部门在涉及行业的相关政策的制定时,不一定将相关行业协会商会类社会组织的参与纳入政策制定程序行业协会、商会在参与制订修订行业标准和行业发展规划、加强行业管理、促进行业协作和健康发展等方面,没有足够的话语权,甚至出现缺位现象。在政府主导的某些经济活动中,未必邀请相关行业协会商会类社会组织参加;甚至在某些行政执行中,忽略相应行业协会商会类组织。这些使得行业协会商会类组织的作用难以发挥,甚至由于无法很好地实现对企业的服务而难以建立与企业会员间的信任并开展活动。

  2、政府职能转变的要求与行业协会商会类社会组织实际能力的矛盾

  政府职能转变,和湖南经济社会的发展都要求强有力的行业协会商会类社会组织能承接相关职能,发挥作用。而实际上,虽然湖南部分行业协会商会类社会组织在努力地承接政府转移的职能并表现良好,但不少行业协会商会类组织仍面临着独立性不够、经费来源依赖政府、未建立起完善的治理机制、人手不足、服务企业的能力有限等问题,导致其面临着生存问题,不能够很好地发挥其在行业管理、经济发展促进和社会治理参与的作用。

  (三)促进行业协会商会类社会组织作用进一步发挥的建议

  1、建立行业协会商会在行业发展相关公共政策制定的参与渠道

  涉及湖南地方经济社会发展和某个具体行业产业发展的相关立法工作和政府政策需要行业协会商会类社会组织的参与。行业协会商会类社会组织聚集了各行业的精英代表,往往是某一行业中最突出的企业负责人担任着商会、协会的理事,他们是对本行业最熟知了解的群体,也是经济社会中引领发展和创新的主力军。目前湖南的经济发展、产业转型升级、区域经济发展、科技创新等面临的问题可能会涉及政策的调整。在涉及行业发展、或者对行业发展中某些问题存在争议的立法事项,在起草过程中应引入行业协会商会类社会组织的代表参与,这有利于使立法更科学、更民主,更加贴近行业、社会和基层的实际所需。在制定相关政策和规划时,也应建立适当的渠道,使相关行业协会商会的意见能被决策层获取。这种渠道的建立主要依靠政府相关部门在进行公共决策程序的调整时进行调整。日本也曾经历了一段由政府部门推动非营利组织发展的时期,其中,增加非营利组织参与政府决策的方式如定期举行的“协商会”就是其中一个举措。

  2、完善推动行业协会商会类社会组织承接相关政府职能的政策

  促进相关行业协会商会类社会组织的登记和变更。针对湖南经济社会发展存在的问题和面临的挑战,制定引导性的政策,促进新的行业协会商会根据市场的需要和行业企业的发展趋势设立、登记,如推动形成优势产业、战略性新兴产业、外向型产业的行业协会商会,实现行业协会商会与经济社会发展互相协调、互相促进;适应产业发展态势,鼓励产业密集区的同类行业协会商会加强合作、交流,使之形成行业服务和自律的区域集聚效应;根据经济区域和板块的形成,加强相关立法,促使地方性的行业协会商会能够依法上升为区域性的行业协会商会。

  细化行业协会商会类社会组织承接政府职能的相关政策。目前根据国家2013年的相关政策,湖南省和省内部分地市政府已出台了相应的政府购买社会组织服务的规定。但是,如何使这一政策具备操作性,必须使之进入政府各职能部门的计划、预算和绩效考核指标中,通过建立和细化行业协会商会类社会组织承接政府职能的目录,使得行业协会商会类社会组织的参与有明确的依据,有利于政策的落实。

  3、加强行业协会商会类社会组织的能力建设

  针对行业协会商会类社会组织自身能力不足的问题,应从几个层面加强行业协会商会类社会组织的能力建设。

  首先,加强对行业协会商会的行为规范。推进行业协会商会去行政化进程,促进其转型发展,提升服务能力和社会公信力;建立完善行业协会商会类社会组织的评价体系,引导行业协会商会按照现代社会组织的要求,建立权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构;开展培训,引导行业协会商会遵循市场经济价值规律、供求规律、竞争规律等市场化原则运作,壮大经济实力,倡导和弘扬优秀的商业文化。

  其次,加强对部分领域的财政支持。针对湖南经济社会发展的特点,针对需要重点扶持的行业领域或新成立的行业协会商会类社会组织设置扶持性的发展基金、财政支持政策和奖励机制,使得这些在湖南经济社会中能发挥较大作用的行业协会商会类社会组织得到较快的发展,增强实力,建设自身能力;使在湖南经济社会发展中作出杰出贡献的行业协会商会类社会组织给予奖励。

  再次,完善行业协会商会类社会组织相关的税收优惠、人才建设等各项配套政策,形成有效的法规政策支持。虽然没有盈利功能,但具有一定的会费收入,虽不应按照公益慈善类社会组织一样享有全方位的免税政策,鉴于其对经济社会的功能具有一定“公益性”,仍应通过一定程度的税收优惠来保证其具备一定经济实力,进而能吸引人才,发展组织的能力。

  最后,完善行业协会商会的退出机制。在对“一业多会”的探索同时,应对行业协会商会类社会组织建立完善的退出机制。对湖南经济社会发展中的淘汰产业行业,或在发展过程中出现业务萎缩、运转失灵、服务缺位、长期不发挥作用的行业协会商会,通过退出机制使之自然淘汰。

  (作者系湖南省委党校公共管理教研部讲师。“湖南省人民政府发展研究中心”微信公众号。)

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