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雷明贵:“双河长”模式与流域治理公民参与制度化

————以湘江治理保护实践为例
2019-01-05 18:15:02 来源:红网 作者:雷明贵 编辑:唐盈

  一、研究缘起与文献综述

  “河长制”是为了应对“水危机”,改变“九龙治水”等流域治理中的碎片化现状,提升流域治理效能而作出的制度创新。其起源于太湖流域治理的成功探索,成型于2016年12月《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)出台。作为一种流域治理的统筹、监管和综合协调机制,“河长制”在10余年的探索中既回应了流域污染防治的需要,又遵循了制度成长的逻辑,在全国流域治理中得以推行。湘江治理保护中的“双河长”模式既吸纳了“河长制”的成功经验,又有自身独特的创新,体现出了制度发展与实践紧密衔接。自2013年“湘江治理保护”成为湖南省“一号重点工程”以来,湖南在流域治理中注重发挥党委领导和政府主导作用,于2013年开始实施三个“三年行动计划”。在2016年启动“河长制”时,为促进社会协同和公众参与同期开始探索“民间河长”制,致力于公众参与的制度化、规范化。8年以来,湘江污染状况得到有效遏制,各类污染物排放量逐步减少,湘江干支流水质明显好转。分析湘江流域“双河长”模式形成和发展的历程及其取得初步成效的经验,对推进流域治理有独有的价值。

  流域治理中的公民参与研究主要从以下几个方面进行:一是流域治理中公民参与意识及影响参与意愿诸因素的研究。有学者注意到环境教育对于提升公民环保参与意识及参与热情的价值,而治理程序中结果的可见性也是影响公民环保参与积极性的重要原因。也有研究注意到了公民环保参与中的“政府依赖”心理与公共精神缺乏间的内在逻辑。二是流域治理中公民参与的形式及过程研究。有研究分析了公民参与环境行政决策中因信息单向传输所引发的矛盾,而美国田纳西河流域治理中通过鼓励草根民主,公民以项目化方式参与到流域治理,并由此形成政府、企业与社会多元合作的模式。三是流域治理中公民参与阶段研究。美国学者艾瑞斯坦的“公民参与阶梯理论”将参与分为三个逐步渐进的阶段,即“完全无参与”、象征性参与、民众权力阶段。那么,“双河长”模式中公民参与态度、参与形式、程度分别有何特点?流域治理公民参与的未来发展形态怎样?

  二、湘江治理保护与“河长制”的推行

  (一)湘江治理保护发展进程

  湘江起源于湖南南山的潇水,流经永州、衡阳、株洲、湘潭、长沙,至岳阳湘阴县入洞庭湖后汇入长江。“湘江流域面积涵盖全省行政区域面积的40%,承载着全省60%左右的人口、75%以上的地区生产总值。湘江在给湖南带来经济发展成效的同时,也日益承载着超量的污染。”据监测,自上世纪90年代起湘江水质呈恶化趋势,2005年湘江流域的工业总产值占据了全省工业总产值的81%。在郴州的“三十六湾”、衡阳的水口山、株洲的清水塘、湘潭的竹埠港等地,曾密布着上千家涉重金属企业,污染十分突出。一方面是经济发展的重要依托,另一方面如何化解经济发展与环境保护的矛盾,湘江治理保护成为湖南发展的重大议题。追问粗放的经济发展模式的观念基础,求解流域治理领域条块分割、协调成本过大等难题,探讨湘江流域治理原则、模式、机制,成为“河长制”出台前制度创新的主要内容。从各自为政到“一江同治”,再到“河长制”“民间河长制”的实施,湘江流域治理经历了长期的摸索过程。

  (二)从“一江同治”君子协定到“河长制”的实施

  面对湘江严重的流域污染和治水体制问题,2008年起湖南省委、省政府首次提出“一江同治”,实施湘江流域八市联动治理污染。该年6月的湘江流域污染综合整治工作会议上,湘江流域8市市长向时任省长递交了湘江污染治理责任状,湘江污染整治进入多部门配合、沿江8市同防同治的新起点。这种以“党政主导、部门联动”为要点,以“同治”和“首长责任状”相结合的流域治理思路,已经体现了“河长制”的基本导向和精神内核。但它主要体现为从省到市的政府纵向层级责任落实,巨大的横向合作成本依然存在。当面对足够大的发展和环保矛盾时,基于协议的“君子协定”会面临极大的挑战。比如2011年以该模式为蓝本的湘江流域重金属污染治理推进时,就遇到了这类难题:尽管遏制了湘江水质恶化的趋势,但经济结构调整、资金供给与治理技术的矛盾,使得横向协议几乎流于形式,治理无效化的压力突显:治理重点地区和项目实施难度大、产业转型升级难、治理资金短缺、治理手段和技术匮乏等问题日益严峻,在缺乏有效制度激励和约束下的“一江同治”,很容易变形走样甚至无法实施。

  为进一步推进湘江治理,作为我国首部流域治理法规的《湘江保护条例》自2013年起施行。该条例确立了“保护优先、统筹规划、综合治理、合理利用”的原则。在立法先行的基础上,2013年底开始“湘江治理保护”被确定为湖南省“一号重点工程”,并同步启动三个“三年行动计划”。计划从2013-2021年间,通过三个各有侧重但又彼此衔接的阶段,分别以“堵源头”“治防并举”“巩固提高”为核心任务,接力推动湘江流域治理。这部条例及相应的实施方案、行动计划确定实行“政府主导、公众参与、分工负责、协调配合”的工作机制,为湘江流域治理奠定了制度基础,也为后来的“河长制”实施作了铺垫,打牢了“河长制”实施的制度框架。

  三、“双河长”模式中的政社合作与功能互补

  “双河长”模式是指由“官方河长”“民间河长”共同致力于河流治理的工作机制,它既实现了河长制对行政力量的整合,又有效吸纳了社会力量的参与,实现了功能互补,促进了流域治理中的政社合作。

  (一)“河长制”的实施机制

  “河长制”是由各级党政主要负责人担任河长,负责辖区内河流的污染治理。建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系,不仅确保了行政层级之间一级抓一级,层层抓落实,在外部考核压力下,也有助于加强同级行政机构之间的协作,确保流域治理责任的落实。

  就《湖南省河长制实施办法》所明确的各级河长职责来看,“总河长组织领导全省河长制工作,承担总督导、总调度职责。省级河长负责指导、协调相应河流河湖管理保护工作,督导下级河长和省直有关单位履行职责;市州、县市区、乡镇(街道)河长负责组织所辖河流河湖管理保护工作。”

  源江流域治理“河长制”的纵向协同主要通过省、市、县、乡四级管理的模式,工作人员由此四级的“河长制委员会”和“河长办公室”组成,体现出纵向和上下联动的机制。在横向协同向上则通过明确各部门的职责,将相关职能部门的分工和任务统合进各级“河长负责制”范围。这种纵向和横向协同由河长制办公室这一协商议事机构

  进行综合协调,通过一系列的考核体系、监督体系来保证施行。河长制”通过对现有行政体系的整合,改变了流域治理中部门之间、区域之间、部门与区域之间相互扯皮的现状,是“政府流域治理跨部门协同的样本”。

  (二)“民间河长”对公民参与的整合

  “民间河长”是流域治理公民参与的一种形式。湖南“民间河长”的实施,在激发公众参与热情的基础上,将大量的公民参与需求整合进流流域治理实践。

  其一,激发公民参与动力。针对国际上及国内其他地区也普遍存在的流域治理公众参与动力不足的问题,湖南“民间河长”制实施中,注重遵循参与者逻辑,激发公民内在参与热情。一是以公民喜闻乐见的形式增进参与。永州市“民间河长”招募就以“市长喊你当河长”发放宣传海报,激发公众参与热情。二是通过社会精英示范带动,以榜样力量引导公民参与。通过建立在情感、认同及职业基础上的关系网络,社会精英以自己独特的方式参与流域治理。从2013年起,湖南公开招募的200名“绿色卫士”就大多是环保骨干和积极分子,有较强的环保意识和专业能力。而在各级“民间河长”中,有退休老干部、现任政协委员、环保社团负责人等,他们以“湘江守望者”“环境记录者”“绿色传播者”等身份介入,共同影响和带动一大批公众参与流域环境保护与治理。

  其二,优化公民参与的运作。2015年颁行的《环境保护公众参与办法》将公众参与环保的范围划定为“环保知识宣传、环境监督及环境决策”等。而湘江流域治理中的“民间河长制”则对公民参与机制予以进一步的明确。一是组织环保宣传。环保宣传教育是通过知识传播、理念倡导等途径营造氛围,推进公民参与的有效措施。就湖南“民间河长”的工作职责来看,“传播生态文明”是工作重点之一。二是参与环境决策。公民参与是增强政府环境决策制定和执行科学性、可接受度的重要前提。在流域治理的相关重大决策中,“民间河长”以市民代表、社区居民代表、社会组织等身份参与进去。湘江流域重点工矿区重金属污染调查结果就来自长沙曙光环保公益中心这家环保组织,为推进湘江重金属污染治理提供了重要的决策支持。三是着力环境监督。“监督治理情况”是民间河长的四项工作之一。监督企业“偷排”、政府环保履职等构成民间河长的重要职责,2013年湖南湘潭环保协会成员宋伟就曾连续15天凌晨蹲守湘潭竹埠港化工区排污口收集企业排污证据,为后续治理打下基础。

  其三,强化对公民参与的激励与反馈。国际公众参与协会梳理出了公众参与的不同谱系,即“告知”“咨询”“涉入”“合作”“授权”等,公民参与对决策的影响力由告知向授权逐步增强。在湖南民间河长制运行中,注重强化对公民参与的有效引导,加强反馈与激励,不断强化公民参与的有效性。一是扩大信息公开。湖南民间河长制与河长制的运行强力配合。政府以多种方式主动开放行政过程,除了在门户网站发布污染源监管信息等公众关注的信息之外,还在省厅专设“互动交流”栏目,方便公民信息反馈,建立互动平台。二是主动吸纳公民参与。在湘江流域治理中,为吸纳公民有序参与,开展了“湘江绿色卫士”选任,“民间河长”招募,“河小青”招募等,并通过举办专门的培训班、委托环保志愿者组织开展有特色的志愿服务活动,在履行政府治理主体责任与扩大公众参与之间形成良好的内循环。三是发挥环保组织的作用。在湘江流域治理中,主动加入民间河长实施的省内环保组织就有30余家。民间环保组织的合作一方面增进了公众参与的专业度,另一方面也增强了公众参与的可持续性。

  (三)“民间河长”与“河长制”的功能互补

  “民间河长”是对河长制的重要补充,是在流域治理中吸纳公民参与的有效形式。在“河长制”整合纵向和横向政府各层级资源、加强行政协同的基础上,吸纳民间力量(选任“民间河长”)参与流域治理。在具体运行中,以政府行政体系辖下的省、市、县、乡四级河长为基础和主干,吸纳社会精英、环保志愿者、流域利益相关居民等体制外的非公务人员参与到流域治理中,发挥民间河长在信息搜集、观念引导、意见征集、多元监督的优势,共同助力流域治理。这种功能互补主要体现为如下几个方面:

  其一,以观念引导推进科学决策。在“民间河长制”实施之前,湖南在流域治理方面就多方吸纳公众参与,提升公众的环保意识。2012年至2015年间,湖南省各民主党派省市级组织,分别以重金属污染治理、饮用水安全和重点污染源治理为重点,联合开展了“保护母亲河湘江监督行”专项民主监督,为湘江母亲河保护出谋划策。“百名专家会诊湘江行动——2012年重金属污染场地修复科技创新与产业发展论坛”上形成了多项有价值的意见建议,很多意见建议被党委政府采纳。而非公企业湖南妙盛集团则发起组织了“保护母亲河,妙盛湘江行”大型公益环保活动,环保志愿者行程6000多公里,在湘江沿线采集水样、检测水样1000余次。为环境保护特别是湘江治理提供了科技、经济和社会动员方面的示范。正是由于各级党派组织、企业、学术机构、环保非政府组织、公民个人等的积极参与,为湘江流域治理凝聚了广泛共识。

  其二,以信息集散助力决策执行。就工作职能来看,民间河长主要负责环保宣传、河道清洁、环保监督等。如果说官方河长巡河往往是行政履职,有固定的时段和程序要求的话,那么民间河长的巡河则往往是生活的一部分。他们是生于斯长于斯的村民居民或热心环保的人士,通过拍下并记录沿河排污口、违章建筑等上报给环保部门,或定期对河边取样水质进行检测,建立民间水质数据库等方式,协助政府履职。如彭拥军是长沙雨花区圭塘河的6名民间河长之一,他每周巡河两次,主要是了解河道情况、清理垃圾、举报非法排污、驱逐非法电鱼等,如遇侵害河流污染治理的情况则逐级上报,以便政府及时执行。民间河长发挥的是“千里眼”“顺风耳”作用,能有效弥补官方河长在日常巡河、信息搜集等方面的不足,节约了政府运行成本。

  其三,以主动监督增进行政实效。“河长制”的监督主要是行政体系内部的行政监督、法律执行监督,而“民间河长”在依法监督的前提上,还将监督日常化、专业化,不仅降低了行政体系的成本,还提升了监督的效能。在日常巡河中,“民间河长”不仅要对河道毁损、污染情况进行拍照记录并按程序反馈,还要对居民向河内乱丢废弃物、河边洗菜洗衣服等现象进行劝导,引导改变居民的生活习惯,通过日常监督改变不良生产生活方式。而湖南环保组织“绿色潇湘”则让公众监督专业化有序化,该组织要求志愿者进行比较专业的取景取水样,对于污染事件先向环保部门举报,如果选择曝光,要遵循特定的程序和处理规程,形成对污染行为的理性监督。在处理大多数污染事件时,环保部门和“民间河长”站在了同一条战线上,形成合力。自河长制实施以来,湖南各级河长累计巡河次数达51.8万人次,为摸清了河湖保护和治理底数,加强流域治理打下了坚实的基础。

  总体来看,湖南“双河长”模式既实现了政府主导,又吸纳了公众参与。既提升了“河长制”的实施成效,缓解了水体制失灵和水机制失灵的状况。

  四、“双河长”模式与流域治理的发展趋势

  由“河长制”和“民间河长”制所共同构成的“双河长”模式,既有利于强化党政责任、推进政府合作治理,又发挥公民参与对流域治理的重要作用。既能应对紧迫的流域治理问题,落实政府责任、倒逼经济结构调整,又能为流域治理的深入推进培育社会力量。

  (一)“河长制”是目前流域治理中有效的制度安排

  “河长制”是应对我国水危机和水制度危机而作出的相对有效的制度安排。这种有效性体现为三个方面,一是整合了原有的流域治理机构职责。从流域治理体制来看,我国涉水机构以环保和水污染治理为主要任务的环保部门和以水资源管理保护为主要任务的水利部门,另有农业林业部门、发展改革委、交通渔业等部门也承担相应的行业分类管理职能,由于部门众多、责任重叠或界定不清,极易形成互相推诿、扯皮的状况,严重影响流域治理实效。而“河长制”通过“党政主要领导负责制”“河长制办公室”“联席会议”等形式压实行政体系责任,形成政府各主管部门协同的工作格局。二是加强了行政部门的权威。流域治理中政府是第一责任部门,也要被赋予相应的合法权威。在湘江流域治理过程中,通过流域管理基本法《湘江治理保护条例》以及河长制实施意见、方案,以及行政体系内部考核,加强了行政部门在流域治理中的权威。三是增进了流域治理的效果。公众对水资源、水安全的需求使得流域治理中的制度创新成为政府的基本职责,也是“河长制”及其辅助制度“民间河长”制的产生原因。就湘江流域治理来看,从“八市同治”特别是“河长制”实施以来,流域水环境明显好转,由此带来的直接收益及倒逼转型所带来的经济和社会收益,使得“河长制”成为当前较为有效的流域治理制度安排。

  (二)“民间河长”所体现的公民参与代表了流域治理发展趋势

  “民间河长”制中所体现出来的公民参与及以此为基础的社会力量成长,代表着流域治理在推进共治共享方面的发展趋势。就客观效果而言,民间河长制是对河长制的有效补充。政府创造性地吸收民意表达,发挥民间力量在咨询、动员、监督等方面的功能,推动公共问题的解决,有利于建构良好的社会秩序。它能有效缓解“行政专断”或“政府包办”所带来的合法性问题,强化公共事务治理中的社会问责机制,是一项治理技术的创新。

  就政府与社会的关系来看,“双河长”模式的实施有效增强了政府和社会的合作,促进了政社协同。河长制通过党政主要领导担任河长,强化了党和政府在流域治理中的主导地位,强化了行政手段的实施;而民间河长制的实施,则有效利用了流域治理社会主体和社会机制的作用。通过延请包括退休干部、专业人士等社会贤达来担任民间河长,有效吸纳了社会力量,扩大各项政策措施的社会知晓面和参与度,增进了政府行为的合法性,又营造了流域治理的良好氛围,为深入推进流域治理打下基础。

  (三)要激发和引导公民参与,厚植流域治理的社会根基

  “双河长”模式作为流域治理的制度创新,所回答的核心问题是环境治理体制机制改革。在政府规范履职的基础上,要激发和引导公民参与,厚植环境保护的社会根基。

  一是要认识公民参与对流域治理的重要功能。广泛的公众参与既是社会协同的基础,也是政府治理合法性的前提。要通过切近公民日常生活进行环境保护宣传,以激发公众参与的积极性;要培育和扶持环保类社会组织,促进公民参与的有序性;要扩大公民对环境治理的参与程度,除了信息告知、咨询之外,还要主动邀请公民涉入、参与协商,增进公民参与深度;要增加政府行为对公民诉求的反馈,以激励公民的理性参与。

  二是要发挥作为市场主体的企业作用,充分发挥市场机制在流域治理中的作用。对于一些特定的支流,尽管其水资源所有权属于国家,但使用权归属企业,这种情况下可以由企业家任河长,政府和公众只发挥监督作用;要利用好行政机制、社会机制的同时,也要探索“流域生态补偿”“水权交易”等市场化的制度,激发市场主体参与流域治理的积极性。

  三是要培育各类环保社会组织,加强环境保护的社会枢纽建设。“双河长”模式实施背后,既是在流域治理领域对政府行政力量的整合,也是对社会力量的激发。如果流域治理制度创新继续前进,它将涉及到对政府、市场和社会力量的综合调整。要通过项目资助、服务购买等方式,支持引导环保组织发挥作用,推进公民参与、促进共治格局的形成。

  (本文作者雷明贵,系湖南省社会主义学院副教授。本文为第四届绿色发展论坛优秀征文获奖作品。

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