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周湘智:《关于社会智库健康发展的若干意见》政策分析

2017-08-04 15:12:25 来源:中国社会科学报 作者:周湘智 编辑:夏熊飞

周湘智:《关于社会智库健康发展的若干意见》政策分析

  2017年5月,民政部、中宣部、中组部、外交部、公安部、财政部、人社部、国家新闻出版广电总局、国家统计局联合印发了《关于社会智库健康发展的若干意见》(以下简称《意见》),对社会智库的性质功能、设立标准、管理体制、自身建设等方面作出明确规定,是一部中国社会智库未来发展的“基本法”。《意见》既对我国社会智库发展中存在的突出问题开出了“药方”,又对社会智库机构普遍关切的核心诉求予以了回应,进一步丰富了中国特色新型智库建设理论体系。

  把握好《意见》关键词

  1.以强化监管扭转行为失范。这次《意见》针对社会智库发展中存在的一些突出问题提出了许多监管规范措施。如“对社会智库实行民政部门和业务主管单位双重负责的管理体制”,“民政部门依照相关法律法规负责社会智库的依法登记、监督检查、行政执法,严格核准社会智库的业务范围”,规定“社会智库应当依照有关规定在民政部门统一的信息平台以及其他便于公众查询的平台公开组织章程、负责人、财务状况、接受境内外捐赠资助、开展交流与合作、参与境外活动等情况”,“与政府统计调查内容交叉重复的调查结果和数据发布业务主管单位应征求统计部门意见”等,为社会智库“立规矩”是这次《意见》的关键词。

  2.以党的领导保障发展安全。《意见》强调社会智库要“强化政治责任”,落实“意识形态工作责任制”,“牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”,“牢固树立国家安全意识、信息安全意识、保密纪律意识”。提出要“实现党的组织和工作全覆盖”,规定“新成立的社会智库,具备组建条件的应同步建立党组织”。要“注重在社会智库负责人、管理层和业务骨干中发展党员,发挥党员的先锋模范作用”,“党组织要对社会智库重要事项决策、重要业务活动、主要经费开支、接受大额捐赠、开展涉外活动等提出意见”,等等。一系列规定将有力确保社会智库正确的政治方向。

  3.以身份识别倒逼公益性质。《意见》明确规定,“未经民政部门办理社会组织登记的社会智库,不得以社会智库名义开展活动”,“对未经社会组织登记、擅自以社会智库名义开展活动的非法组织,由民政部门依法予以取缔”。这意味着,今后社会智库必须严格按照社会组织管理的法律法规运行,社会智库之前存在的公益与商业身份模糊的现象将有根本性扭转。

  4.以利好举措回应放活期待。《意见》在大力强化监管的同时,对社会智库机构普遍关切的一些重要问题给予了政策上的回应,如强调“要保障社会智库依法参与智库产品供给”、“拓展社会智库参与决策咨询服务的有效途径”、“拓宽社会智库筹资渠道”,在“完善社会智库人才政策”、“支持社会智库开展国际交流”、“切实加强对社会智库的扶持发展”等方面也作出了制度性安排,为优化社会智库发展环境,形成社会各界关心、支持社会智库的良好氛围创造了有利条件。

  《意见》创新了社会智库建设理论

  1.进一步明确了社会智库的概念。《意见》指出,“社会智库由境内社会力量举办,以战略问题和公共政策为主要研究对象,以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨,采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式,具有法人资格,是中国特色新型智库的重要组成部分。”对社会智库主办的主体、核心功能、法定身份等作出了清晰有力的规定,对主要组织形态也明确规定为“社会团体、社会服务机构、基金会”三种形式,澄清了之前的许多模糊认识,有利于净化社会智库发展环境,防止贴牌、冒牌、套牌智库泛滥。

  2.对社会智库独特作用进行了全面概括。《意见》在四个地方详细阐明了社会智库的重要作用:一是具有“咨政建言、理论研究、社会服务、人才储备、国际交流”的积极作用;二是具有“联系知识分子、推进理论创新、培养科研人才、繁荣文化事业、提供智力支持的积极作用”;三是阐明社会智库建设是“推进科学决策、加强社会组织协商民主建设的重要内容”;四是具有“评估政策实施效果、评估预算决算执行效果、评估政府绩效”的比较优势。其中“联系知识分子”、“加强社会组织协商民主建设”的表述更是前所未有地赋予了社会智库统战功能。

  3.首次提出社会智库应具备的核心能力。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,将包括社会智库在内的智库应具备的核心能力表述为“综合研判和战略谋划能力”两种能力。这次的《意见》根据新的实践与现实需要,增加了“信息采集能力、资源整合能力”,提出社会智库能力提升的重点是“信息采集能力、资源整合能力、综合研判能力、战略谋划能力”四种能力,更具针对性与科学性。

  《意见》将为智库建设全局带来突破

  1.关于重大事项报告制度。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出要建立“智库成果报告制度”,这次《意见》在此基础上进一步深化、细化,提出要“推行重大事项报告制度,社会智库的重要业务活动、依法接受境外捐赠资助、重大宣传活动、举办大型论坛和会议等重大活动要向业务主管单位报告”,这对我国其他智库机构而言具有同样的指导意义。

  2.关于智库公益捐赠制度。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出要“落实公益捐赠制度,鼓励企业、社会组织、个人捐赠资助智库建设”,这次的《意见》则对此进行了非常明确具体的阐述,提出“鼓励基金会等组织依法捐资兴办或资助社会智库”,“鼓励企事业单位、其他社会组织、个人捐赠资助社会智库建设,对符合条件的公益性捐赠,依法落实公益性捐赠税前扣除政策。符合条件的社会智库接受用于公益事业的社会捐赠时,可以申领和使用公益事业捐赠票据”,一系列规定解决了智库接受社会捐赠的政策困局,对其他智库比照此规定接纳社会捐赠提供了重要依据。

  3.关于智库人才分类制度。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》将关于智库人才队伍建设笼统表述为建设一支“坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍”。此次《意见》按照分类管理思路将智库人才队伍进一步分为“专业研究人才”和“行政管理人才”两大类,并分别提出“专业研究人才”的标准是“政治可靠、素质优良、德才兼备的研究专家队伍”;“行政管理人才”的标准是“具备现代社会组织和科研项目管理经验、综合协调能力较强”,要求“分别建立专业研究人才和行政管理人才招聘、使用、培养、考核、激励机制”,这无疑对我国其他类型智库亦深具启发意义。

  若干领域仍需进一步深化与明晰

  1.关于事业单位型社会智库的转型。《意见》关于“社会智库由境内社会力量举办”之规定,意味着目前部分主要由政府力量举办的事业单位型社会智库以后将不能再归为社会智库,必须进行相应的变革。部分主要负责人或管理团队核心成员为体制内人员的社会智库也需进行相应调整。

  2.关于现有非官办智库机构的注册。《意见》规定要“对未经社会组织登记、擅自以社会智库名义开展活动的非法组织,由民政部门依法予以取缔”。但当前繁荣发展社会智库的旺盛需求与社团注册实行严格指标限制存在突出矛盾,不少社会智库机构之前均是不得已而采取以公司形式注册,因此,民政部门和业务主管单位应按照《意见》关于“民政部门和业务主管单位要支持符合标准和有关法规规定条件的社会智库依法成立”之精神,在严格标准的基础上给予现有尚未以社团注册的社会智库机构切实的支持,给未来新成立的社会智库以必要的保障。

  3.关于社会智库人事红利与管理措施的落地。《意见》指出,要“完善社会智库人才引进、流动配置、职称评定等政策,落实社会保障政策,维护社会智库工作人员的合法权益。畅通社会智库人才职称评定渠道,在评定标准和评审程序上参照事业单位性质的智库执行。探索推动社会智库与其他智库以及党政机关之间的人才有序流动”,但由于上述内容的落实涉及多个部门和复杂环节,需要相关部门通力协作制定出台专门的详细办法。《意见》关于“建立社会智库负责人管理制度,规范任职条件、产生程序、任职年限等,实行法定代表人离任审计制度”的规定,也需要相关部门制定专门的管理办法。

  4.关于《意见》后续实施的辅导。一是《意见》提出要“对社会智库实行分类登记”,但究竟如何分类,目前的文本未作交代,需要未来加以明晰;二是《意见》提出“民政部门要依法查处社会智库违反社会组织相关法律法规的行为”,但具体是哪一些行为,需要民政部门做好相应的宣示与指导;三是“社会智库召开、参加国际会议,发起、参与国际组织,应邀参与境外交流、培训,邀请外方参与境内活动,接受境外捐赠资助,开展国际合作等,应当按照有关法律法规办理”,其“有关法律法规”的具体规定也需要相关部门做好解释与辅导工作。此外,市场化的咨询公司作为为党和政府提供智力服务的重要主体,目前尚未制定相应的管理办法,未来也应考虑出台相应规定,营造公平的竞争环境。

  5.关于社会智库运营方式的调整。 《意见》指出,要“坚持社会智库非营利属性,社会智库应当严格执行民间非营利组织会计制度,依法进行会计核算,建立健全内部会计监督制度。社会智库筹集和使用业务经费,应当符合章程规定的宗旨和业务范围”,其规定与现有大部分未注册为社会组织的社会智库机构日常运行方式有较大不同,需要有关部门做好培训,社会智库应加紧学习这方面的法律法规及相应技术。同时,《意见》“鼓励、支持有条件的社会智库申请联合国经社理事会咨商地位”,社会智库应抓住机遇,将此作为机构发展的一个增长点。

    (原载于《中国社会科学报》2017年8月3日·智库版,作者周湘智系湖南省社会科学院国家治理与公共政策研究中心副主任)

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