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加快体制创新,促进产业园区转型发展

2017-02-21 09:24:49 来源:《湖南日报》 作者: 编辑:许敏

  产业园区强,实体经济兴。

  作为区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式,产业园区担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列重要使命。湖南140多个省级及以上产业园区,已成为带动全省区域经济发展最具活力的增长点。

  新春上班第一天,省领导集体深入产业园区调研。省委书记杜家毫指出:“要依靠创新和开放‘双轮驱动’,促进产业园区加快发展。”如何补齐短板、破解瓶颈、改进机制,积极促进全省产业园区开展“二次创业”、实现转型升级?本报特约请专家学者建言献策。

  经济新常态下,产业园区所承载的历史使命和任务正发生深刻变化,全国各地都在积极探索出台加快产业园区转型升级的政策措施,抢抓新一轮发展机遇。

  产业园区是湖南实施“创新引领、开放崛起”战略的重要载体,也是构建“一核三极四带多点”布局的重要抓手。当前,湖南产业园区已进入“爬坡过坎”的“二次创业”阶段,尤其需要通过管理体制的改革创新,全面激发其内在活力,充分释放其发展优势。

  湖南产业园区管理体制存在的主要问题

  法律地位不明确,行政职能模糊。目前,国家层面还没有对开发区进行立法,但北京、上海、天津、重庆等14个省市已相继制定出台开发区管理条例,以地方性法规的形式明确园区管理机构的职能职责,使园区发展管理步入法制化轨道。湖南虽出台了促进园区发展政策性文件,但由于不是地方性法规,园区管理缺乏法律依据,产业园区管委会难以有效承担园区经济社会管理职责。

  管理职能不规范,政务环境欠优。一是简政放权落地难。由于相关授权落实监督机制不健全、授权业务力量和执法力量薄弱,一些关键权利(国土、规划、住建等)未下放,部分已授权业务的办理只能由窗口受理后再到相关部门协调和代办。二是权限虽下放但产业园区难以承接。有些权限(食品药品监管、工程造价、审计等)过于专业,而产业园区缺乏相关人才,导致审批权限落而不实。

  干部管理体制不顺,缺乏激励机制。一是多数园区使用自收自支编制,行政编制到岗不到人,园区干部无法对外交流,上升空间小,干事创业的积极性难以得到充分发挥。二是大多数园区实行财政预算制,没有薪酬自主权,工作人员工资报酬套用行政机关标准,与其繁重的劳动付出不成比例。园区发展急需的招商引资、规划建设、技术咨询、金融服务等专业技术和高层次管理人才难以引进、留住。

  财政体制不健全,缺乏自我发展机制。全省大多数产业园区不具有一级财政功能,各类税收直接上缴财政,园区内公共基础设施建设主要来源于财政投入,园区自身缺乏调控能力,自我发展机制尚未形成。产业园区大都设立了平台公司,但多数平台公司未达到独立经营的要求,融资渠道窄,融资方式单一。

  社会事务繁杂,体制优势弱化。随着产业园区建设规模不断扩大,人口集聚,管委会除了承担经济发展任务外,社会事务也越来越繁重,分散了其“兴产业、强实体”的精力,产业园区精简高效的管理体制优势逐渐弱化。

  深化全省产业园区管理体制改革的对策建议

  理顺、完善产业园区管理体制。一是加快产业园区立法进度。尽快出台《湖南省产业园区条例》,明确园区管委会代表政府对园区行使行政管理职能;对园区的单位性质、行政级别、职能职责、人事管理、财政体制、薪酬制度等作出原则性规定,使产业园区的运行、管理有法可依。具有地方立法权的市、州可根据产业园区发展需要制定出台地方性法规。二是赋予产业园区党工委、管委会干部人事自主权,园区中层以下干部由“任命制”改为“聘任制”。三是加大经济管理权限下放力度,改善政务环境。事关园区发展的关键权限(如项目报批、土地利用、规划报建等)尽量下放,不能下放的事项在园区政务大厅设立办事窗口。四是突出产业园区主业,社会事务交由当地政府管理或以购买服务方式由社会中介机构承担。五是建立督查落实和考核机制。建议省优化办定期对有关产业园区发展的各项政策落实情况进行督办。将产业园区发展情况纳入所属市、县(区)领导班子年度政绩考核范围。

  创新投融资机制。一是建立健全管委会管理、产业园区基础设施开发建设公司独立运营的“政府主导、市场运作”产业园区建设开发模式。二是做实做强平台公司。政府以资本金的方式增加平台公司投入,运用土地开发增值、工业地产开发等方式注入更多优质资产。三是建立多元化、可持续的投融资体制。积极引导社会资金投入产业园区基础设施建设,鼓励平台公司与金融机构加强合作,支持条件成熟的平台公司发行债券或上市融资。

  深化机构、人事制度改革。一是规范产业园区机构级别和内设机构设置。国家级园区管理机构、省级园区管理机构原则上应分别明确为副厅级、副处级及以上架构。内设机构数量应视其事权情况规定上限,具体内设机构由产业园区自行设定。二是实行灵活的劳动、人事、薪酬制度。人事管理由“身份管理”向“身份档案制、岗位竞聘制、绩效考核制”转变。对特殊岗位试行政府雇员制,主要用于引进发展急需的高管和专业人才。干部薪酬实行岗位制、绩效制、年薪制等多种薪酬制度。三是加大人才培养和交流力度。选择园区骨干人才到政府机关跟班工作学习,同时鼓励机关、事业单位干部到园区锻炼提高。

  完善用地保障机制。建立园区用地储备专户或储备中心,完善产业园区用地储备制度,年度新增用地指标应向产业园区倾斜,鼓励产业园区节约集约用地。产业园区征用耕地不能在所在县(市)实现占补平衡的,依法缴纳耕地开垦费后,可实行异地占补平衡。

  建立“容错”机制。建议出台深化产业园区改革开放措施,明确在不违反国家法律、法规的前提下,产业园区改革可突破现有条条框框,把先行先试的失误与“明知故犯”“顶风作案”区别开来。对产业园区改革中出现的非原则性错误,不追究个人法律和组织责任,以更好发挥产业园区在新一轮改革开放中的试验田作用。

  加强领导。建立省、市、县三级主要领导联系制度:省级层面,进一步加强由省政府主要领导挂帅的湖南省产业园区建设领导小组及其办公室在指导、协调产业园区建设和管理事务中的重要作用;市、州也应成立由主要领导挂帅的产业园区建设领导小组及办公室,明确一位常委指导和协调产业园区工作;各县(市区)明确一名常委主抓产业园区工作。

  (作者系湖南省政府发展研究中心、省开发区协会联合调研组。)

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