在当前我国土地资源稀缺、供需矛盾突出的严峻形势下，土地闲置已经成为制约经济社会可持续发展的一大难点问题，引起了各级政府的广泛关注。湖南永州市委、市政府主动作为，积极创新工作机制，探索完善发展路径，清理处置闲置土地工作取得明显成效，为破解清理处置闲置土地难题，进一步规范土地市场，盘活存量土地，提高土地利用效率，提供了成功范例。

　　一、永州市在清理处置闲置土地主要做法和成效

　　2014年以来，永州市按照“应收尽收，能用尽用，该征必缴”的原则，大力开展闲置土地清理处置，截至2016年9月底，永州市共依法处置闲置土地608宗、面积14826.56亩，占应处置宗数、面积的97.44%、98.67%。目前，全市收回的闲置土地中已有677.7亩土地重新安排使用，土地收入达3.8亿元。其中：市本级250.48亩土地用于城市基础设施建设；零陵区53.77亩土地用于城市道路建设；道县228.87亩土地重新招拍挂成交用于项目建设；新田县、宁远县、经开区、祁阳四县区共有144.58亩土地重新确定了用地单位或业主；另有4027.46亩土地纳入政府储备，资产估值近20亿元，可以进行招拍挂出让。全市督促动工开发闲置土地195宗，一大批工业项目和房地产开发项目动工建设，资金投入达24.72亿元，实现税收约1.1亿元。通过大力度闲置土地清理，全市土地开发利用市场得到有效规范，盘活土地库存9925亩，为棚户区改造、园区招商、滨江新城连城等潇湘城市群建设提供了坚实有力的土地保障，直接拉动全市固定资产投资增速近1个百分点。清理处置闲置土地工作取得较好成效，被称为“闲置土地处置的永州样本”，其经验和做法在全省国土资源会议上向全省进行推介。

　　一是摸清土地利用“家底”，实现土地底数“由糊涂账到明白账”的转变。创新开展土地利用情况“天眼核查行动”，借鉴卫片执法监督检查模式，利用高清遥感影像比对“一张图”数据成果，对全市土地利用情况进行了“地毯式”清理，提取疑似闲置地块下发各县区实地核查，对县区核查上报的数据进行严格审查，准确地摸清了全市闲置土地底数、分布情况和土地利用的翔实情况，为市委、市政府算好经济账、政治账、发展账，实行科学决策，提供了精确的土地数据依据。

　　二是坚持依法依规处置，实现用地状态“由闲置到盘活”的转变。始终坚持依法依规处置，按制度和规矩办事，实行逐宗严格审查把关，制定出台了《闲置土地清理操作手册》《闲置土地清理标准案卷》《永州市闲置土地依法处置到位认定标准》《永州市有偿收回闲置土地指导意见》等一系列的规范性文件，统一清理处置程序和有偿收回标准，确保处置“一把尺子量到底”“一碗水端平”。坚持由市级领导挂帅，重点对十一个县区100亩以上的闲置土地逐宗进行检查验收，严守标准，严把清理处置质量关，切实防止“走过场、假处置”“巧过关”。同时，加大对已审批土地征地拆迁力度，加大批而未供土地供应力度。如冷水滩区组织开展了重点建设项目土地和房屋征收“百日大会战”活动，拆迁房屋1200余户41万余平方米，强制拆除违法违章建筑26万余平方米，使大量已审批和征收土地达到“净地”要求后进行供应，让“沉睡”多年的闲置土地重新焕发了生机。

　　三是规范土地市场秩序，实现合同管理“由无序到有序”的转变。一方面，大力化解不规范合同存量。对原来已签订的土地出让合同进行核查，对合同规定开竣工时间和违约责任不明确的，签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，重新约定开竣工时间、违约责任和具体的开发条件。另一方面，坚决遏止不规范合同增量。出台《永州市国土资源管理规定》，坚决执行净地出让，建立开竣工跟踪管理等一系列制度，加强履约监管，督促用地单位和项目业主按照土地出让合同和补充协议的要求有序开发，既为处置闲置土地提供了有力支撑，又为规范土地市场秩序提供了制度保障，为科学管理土地、规范土地市场奠定了基础。同时，及时处理、纠正各类违规行为，如永州大道建设时，为筹措资金，实行“代建制”，以土地抵工程款，匹配了8000余亩土地，现在解除了“代建制”合同，并把匹配的8000余亩土地全部收回，改为支付实际工程款。

　　四是斩断利益输送链条，实现清理处置“由表面到深层”的转变。闲置土地处置涉及重大经济利益调整，情况复杂，往往存在许多深层次问题，有的甚至存在利益输送和官商勾结问题，纪检监察部门查办的许多腐败案件，都与土地有关。为此，在清理处置过程中，注重发现和深查闲置土地背后的腐败行为，对有嫌疑的闲置土地采取釜底抽薪的方式，依法注销土地使用权证，收回土地储备，迫使开发商主动交代隐性的权钱交易和利益输送，进而对腐败行为进行严肃查处，有力震慑了国家公职人员利用土地进行官商勾结、以权谋私的行为，也有力震慑了部分开发商借机“圈地”“屯地”的行为，斩断了利用土地进行利益输送的链条，一定程度从根本上防范了土地腐败行为的发生。如新田县国土部门调查发现县循环经济工业园1宗面积258.59亩的闲置土地涉嫌非法转让土地，公安机关主动介入，将当事人缉拿归案，不仅该宗闲置土地及时得到有效处置，还追究了当事人刑事责任。目前，纪检监察部门以此为突破口，正对其背后的权钱交易行为进行查处。

　　五是完善体制机制，实现源头管理“由失效到长效”的转变。坚持标本兼治，加大清理处置力度的同时，加强规范管理的体制机制建设，杜绝闲置土地“边清理边新增”的乱象。规范招商引资，强化招商引资合同有关投资强度、产出效益、开竣工时间、双方责任的约定和监管，堵住以地谋私的“后门”，杜绝圈地行为。把好土地供应和供后监管关，严格落实《永州市中心城区规划区国有建设用地使用权出让实施细则》，坚决执行土地出让“五大要求”：必须坚持净地出让；涉及道路建设的，道路必须建好；土地未规划好、思路未理清之前不能出让；土地出让一定要经过政府常务会议决定；没有特别特殊情况，不经集体研究，出让土地的容积率不得调整。

　　二、永州市土地闲置的原因分析

　　土地闲置和粗放使用现象原因复杂，既有政府方面的因素，又有企业自身方面的因素，也有政策和体制机制方面的因素。从永州市的情况看，主要有以下几个方面：

　　1.地方政府供地不及时造成。（一）政府在征地过程中，农民因对土地价格、补偿标准、利益分配等问题存有异议，影响征地工作进度，以致政府无法如期供地。（二）有的地方政府与企业签订土地出让合同征收土地出让金后，因缺少建设用地指标，没有向用地单位供地，以致一些建设项目搁置，造成了土地闲置。

　　2.企业自身的多方面原因。（一）因企业自身资金运作困难；（二）企业经营不善与市场经济形势变化，导致企业破产倒闭或转让不能再继续；（三）有些因规划用地面积较大，需要分期建设，但项目施工进展较慢造成用地闲置。

　　3.地方政府急于发展经济。（一）有些地方对干部有招商任务和考核指标而招商心切，以土地为主的各类优惠政策饥不择商 ，优劣不分；（二）急于招商引资把客商招过来造成预审把关不严，以致有些企业项目可行性方案纯属虚构等，从而导致土地闲置。

　　4.多批少用土地利用率低，造成土地资源浪费。（一）建筑密度和容积率较低，土地粗放使用。（二）少数企业审批土地以“圈地”为目的，已供土地建设容积率低，投资额少；（三）有些以扩大生产为名多征土地，实际目的却是转手倒卖土地牟取暴利，造成建设用地闲置。

　　5.因为法律纠纷问题。（一）由于各方原因，单位或者企业之间、内部之间由于诉讼造成项目停止；（二）土地权属、审批流程或交易流程等环节存在纠纷，导致土地不能如期开发；（三）有的单位将土地进行低押贷款，贷款资金用于其他经营，无力还贷，土地被法院查封从而造成土地闲置。

　　此外，还有其他一些不可抗拒因素比如重大自然灾害、社会突发事件以及国家政策调整变化等，造成延误影响，不能履行合约，导致了土地的闲置。

　　三、永州市在完善清理处置闲置土地机制的对策建议

　　土地闲置是高效利用土地资源的“拦路虎”。对于没按要求合理利用和处于长期闲置状态的土地，目前还缺少一套行之有效的闲置土地处置措施，特别是对时间跨度大、情况复杂的违规闲置土地，处理办法不多。各地政府反映较为强烈，为了更好的落实我省两性社会建设要求，我省可以整合各方资源，创新处置机制，加大执法力度，达到集约节约用地，提高土地综合利用价值。

　　1.建立正式工作机构。闲置土地处置是一项涉及多个部门的系统性、综合性工作。目前这项工作由政府牵头成立土地清理办等议事协调机构，抽调各职能部门工作人员开展联动执法，在具体工作中，存在职责不明、责任不实、保障不足等问题，工作的推动更多依靠主要领导的担当精神和工作魄力，而非完善的工作体制机制。建议将土地清理办明确为国土资源部门正式内设机构，相关职能部门工作人员与原工作岗位脱钩，专职开展闲置土地清理等工作。

　　2.建立全省联通的土地开发利用诚信档案。目前各地建立的土地开发利用诚信档案仅针对本市范围内的土地市场参与者，对不履行合同约定、不按期开发、存在闲置土地的公司、企业给予诚信和风险评级，一方面影响力较低，对其他市州土地市场开发难以起到提醒警示作用，另一方面对重新注册公司规避诚信评价的行为难以制约到位。建议在全省范围内各市州统一标准、联合建立土地开发利用诚信档案，并将公司、企业的法人代表、董事、股东等实际控制者纳入诚信评级，对诚信评级较低的，在其名下所有公司、企业的土地出让、转让、登记等方面加以限制。

　　3.完善修改《闲置土地处置办法》部分规定。《办法》规定的弹性很大，闲置原因难以界定,许多项目土地闲置总能找到规避处置的种种借口。《闲置土地处置办法》规定，满1年未动工开发的土地应收取闲置费，连续2年未使用的土地无偿收回。但又规定，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这些规定给项目开发商闲置土地提供了很大的规避空间。建议进一步修改完善《闲置土地处置办法》，细化闲置土地界定标准，增强处置方式的操作性。

　　4.加大执法力度，依法依规分类严格处置闲置土地。政府及其职能部门要加大土地执法力度，严格依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《国家土地总督察办公室关于督促地方政府加快整改处置闲置房地产用地的通知》（国土督办发〔2010〕33号）等有关文件，对土地闲置超过1年的用地单位征收土地闲置费；对开发面积或者已投资总投资额度不足，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估；对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取予以收回。要探索建立收回闲置土地的有效机制，对闲置超过2年的建设用地，应无偿收回。相关部门要根据清查的情况，坚持以法为据，严格按照有关法律和法定程序，逐宗研究具体处置方案，实行一地一策，分类严格处置好闲置土地。

　　（本报告由湖南省人大常委会研究室、湖南省县域经济研究中心联合调研组撰写）