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进一步推进农村土地经营权流转的建议

2014-12-15 14:42:52 来源:红网 作者:省统计局 编辑:程赛

  近年来,省委、省政府抢抓新一轮改革机遇,积极稳妥推进农村土地经营权流转,进一步增强了农村发展活力。但作为传统农业大省,湖南仍面临生产经营方式相对落后,规模化程度较低,农业效益较差等困难和挑战。下阶段,要把握好新常态下农业经济发展机遇,加快建立和完善土地承包经营权流转机制,健全农村土地流转市场,努力促进农业增效、农民增收。
  
  一、农村土地经营权流转稳步推进
  
  近年来,湖南土地经营权流转力度逐年加大,特点体现在以下方面:
  
  (一)流转市场已具雏形。2013年,全省土地经营权流转总面积1380万亩,比2010年增长了1.2倍,占耕地面积的22.3%。流转的土地种类从耕地为主扩大到了果园、林地和滩涂等整个农用土地,流转的范围从丘陵、平原扩展到了整个农村。土地经营权流转已成为农业生产和农村经济发展的重要因素。
  
  (二)流转形式多样化。全省农村土地流转的形式多种多样,基本涵盖了转包、出租、转让、互换和入股等形式。多种流转方式不仅给农地经营者更多的选择农地流转的机会,而且适应现代农业国际竞争体系下土地规模经营及农业融资的需要,有利于农业的长远发展。2013年,全省农村土地流转形式中转包形式是一种最为主要的形式,占总流转面积的45.2%;其次是出租形式,占总流转面积的33.7%;另外,转让、互换、入股和其他形式分别占5.9%、4.8%、4.6%和5.7%。在土地流转的形式上,转包和互换是农民对于土地自发的、原始的流转,是属于低端的流转形式;出租和转让是农村经济发展到一定阶段和水平之后的产物,属于农村土地流转的中端形式;入股是农村改革和土地制度改革发展到新的时期的更高形式。总的来看,湖南农村土地流转形式正处于不断升级的过程中,土地流转的层次较往年有较大程度的提升和进步。2013年,全省低端的流转形式比例比2010年减少10个百分点,中端和高端形式比2010年共增加8.2个百分点。
  
  (三)过程趋于市场化。全省农村土地流转呈现出的一个重要特点是流转过程的市场化,主要体现为运用价格机制、流转合约、中介组织等市场机制,将农户分散经营的土地集中流转给以企业化、市场化运作方式为主导的工商企业和农业龙头企业。例如,在沅江市草尾镇,2010年7月镇政府出资200万元成立了沅江市草尾农村土地信托投资公司,作为政府的纽带连接农户与种植专业大户以及农业公司。通过收集和发布土地信托信息,接受农民土地委托,将零散土地整合后向种植专业大户或农业公司发包,直接参与并推进了土地流转的各项工作,大大提高了土地流转效率和农业生产效益。
  
  (四)经营主体多元化。近年来,除了原有的个体农户、种养殖大户外,产生了一些新型的农业经营主体,主要是专业大户、农业龙头企业、科研事业单位、农民合作社、家庭农场、城镇居民以及外地农民。其中农民合作社、农业龙头企业已成为租赁土地使用权、投资经营农业的一股强劲的新生力量。以衡阳市为例,截至2014年3月底,流入农户、专业大户的土地面积212.88万亩,占流转总面积的44.3%;流入农民合作社的土地面积134.65万亩,占流转总面积的28.0%;流入农业龙头企业的土地面积103.36万亩,占流转总面积的21.5%;流入家庭农场等其他主体的土地面积29.61万亩,占流转总面积的6.2%。
  
  二、农村土地流转过程中的主要问题
  
  虽然全省农村土地流转取得了一定成效,但由于土地流转还处于探索阶段,受传统观念以及流转环境等因素的影响,农村土地流转中还存在一些问题。
  
  (一)农民参与流转的积极性不高。现阶段由于我国农村土地承担着就业、收入、保险三大社会功能,农民天然的恋土情绪与惜土心理根深蒂固。经济利益最大化并不是农户在农地流转过程中的行为选择的唯一标准,农户是否参与农地流转以及选择怎样的路径实现流转,都是基于以上三种因素的综合考虑。外出务工农民,由于收入预期的不确定性以及非农就业的风险性,不愿轻易放弃土地。即使非农就业稳定,由于农村社会保障制度的缺失,农民也不愿放弃土地。另外,有些农民担心承包人进行掠夺性种植,破坏土地肥力。事实上确实存在个别受让方进行土地掠夺式经营,有的甚至取土挖沙、建砖厂、修建永久性固定设施,违背国家关于土地流转相关政策的情况,因此降低了农户流出土地的意愿。
  
  (二)土地经营权流转操作机制不规范。土地流转在湖南农村虽早己存在,但大多数地区相关配套政策并不完善,尚未建立起一套完整规范的流转程序。以全省流转比例最高的益阳市为例,农村土地流转在操作上主要存在以下问题:一是定价缺乏科学依据。目前,该市山丘区耕地的流转价格大多为200—300元/亩,荒山荒地更低,有的地方甚至只有30元/亩;湖区耕地流转大多为500元/亩,最高的达900元/亩。如此价格悬殊,低价没有保障农民利益,高价格也给承包者带来压力,不利于长效流转。二是约定期限短。2013年,该市农村土地流转中,期限在1年以下的占到25.3%,1-5年的占到43.4%。由于约定期限短,承租者缺乏长期经营的思想,投入大打折扣,部分承租者在经营过程中搞短期行为,进行掠夺性生产,从而导致地力下降。三是合同不规范,口头协议多。2013年,该市土地流转口头协议占比达51%,“空口无凭”往往是产生流转纠纷的主要原因,受理的土地流转纠纷案件达864件,比上年增加120件,影响社会稳定。
  
  (三)市场机制及社会化服务体系不完善。一方面,大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场,流转中介组织较少,流转信息传播渠道不畅,土地流转的对象和范围选择余地小,往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到出让者的现象。土地流转市场中供需信息无法有效传递,土地流转价格无法准确反映土地供需状况,无法刺激和引导土地经营权合乎需求地流动和使用,在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益,限制了土地流转的区域范围。另一方面,目前很多地方在土地流转方面还没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构及土地保险机构等,致使土地承包经营权流转不能健康有序进行,从而严重制约了土地交易市场的发育。需求的规范化与土地交易的零散性之间的矛盾突出,土地很难以较为合理的价格在市场中流转。
  
  (四)信贷扶持力度不够。首先,农业提供贷款金额缺口严重。由于农业相对收益小和风险大,现有的农村金融机构对农业贷款的总量较小,少量贷款只能满足农户临时生活需要,或满足农户简单再生产需要,不足以满足农业扩大再生产大量投资的需要。其次,农业贷款期限较短,无法满足土地流转的资金需求。部分农作物的生长周期需要一个较长的过渡阶段,土地流转后融资周期至少需要在3年以上,而现有银行的贷款期限普遍较短,基本为春放秋收,因此,土地流转后的贷款需要与银行贷款期限的限制产生了矛盾。此外,对贷款方式的选择受制于农业贷款投向及产品单一性。农业信贷品种不多,农业经营又存在多样性和不确定性,目前金融机构提供的主要有联保贷款、小额信用贷款、抵押贷款等,贷款额度较小,贷款审批手续繁琐复杂,获得贷款成本较高,不利于调动经营者的积极性和自主选择。
  
  三、进一步推进农村土地经营权流转的建设
  
  毋庸置疑,土地市场是农村生产要素市场的核心,如何让农村土地经营权有效流转,建立健全经营权流转市场需要众多力量的共同努力。
  
  (一)主体——加大解放思想力度。农村土地经营权流转市场建设的主体是农民,土地流转市场要建立起来,首先要改变农民固有的观念。应充分利用电视、广播、网络等新闻媒体,加大对土地流转政策和相关服务信息的宣传。向农民讲清楚土地经营权的流转,是国家稳定和完善农村基本经营制度的重大决策,并不改变原有土地承包关系,使农民吃上“定心丸”,自觉自愿地参与土地流转。通过政策宣传、组织引导和周到服务,使农民和其他参与方能够在土地流转中达到互惠互利的多赢局面,进而产生示范效应,鼓励和引导更多的农户以实际行动参与土地流转,切实增强其依法自愿有偿流转土地的积极性和主动性。
  
  (二)客体——培育有能力的大户或企业。实践证明,没有大规模、上档次、高效益的农业产业化龙头企业和种养大户的带动,农村土地流转和规模经营始终难以突破现有水平。培养能和市场对接,能增加土地价值的能手、专业大户、合作经济组织或龙头企业。鼓励懂技术、善经营、会管理的能人,受让农户流转土地,集中连片种植,发展规模经营大户。发展农民专业合作组织,鼓励农户持土地入股入。支持农产品加工龙头企业建设农产品基地,发展规模经营。积极推行公司(合作社或大户)+基地+农户的产业化经营模式,在公司(合作社或大户)、基地、农户之间建立起以诚信为基础的利益均沾、风险共担的利益联接机制,充分发挥公司(合作社或大户)在农业产业化经营中的辐射带动作用,以此扩大土地流转的规模,提高土地规模经营的综合效益,最终达到农民增收、农业增效的目的。
  
  (三)媒介——建立健全中介服务机构。随着土地流转意识和规模的增加,迫切需要建立一个区域性的中介组织来沟通流转渠道,处理流转过程中的各种经济关系,促进土地经营权在较大范围内的高效有序流转,以进一步完善土地经营权流转市场。中介服务机构是连接农户和农户,农户与企业或经济合作组织的桥梁。首先要选择相对稳定的交易场所,定期发布土地市场信息,以增加土地交易的透明度;其次要制定土地市场的交易规则,建立包括咨询、代理、仲裁、地价评估等机构及相关的制度,明确交易程序,规范交易行为,打击非法交易。
  
  (四)核心——完善价格评估机制。建立统一的价格法律体系,将农地价格纳入《价格法》。建立地价信息定期公布制度,运用科学的方法确定与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价,由有关单位定期公布;建立农用土地价格评估体系,由具有评估资格的地价评估单位和部门评定低价,提高机体土地入市的透明度和可操作性;建立相应的法律规范,以加强对土地评估过程及结果的监督管理。
  
  (五)外力——加强规范和引导。土地经营权流转市场不可避免存在市场经济的弊端,又受到资源的约束,单靠市场机制是无法实现资源有效配置。因此,需要政府加强对土地市场的宏观管理。政府要制定农村土地流转促进方案,以推动农业的规模经营,培育有效率的专业市场;建立专项资金,加大农业规模经营的财政扶持力度;做好政策服务、流转手续业务指导、农地流转用途监督;切实根据有关法律法规,保障农地市场交易双方的合法权益;健全土地承包仲裁制度,使农地流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。
  
  (六)内力——加大农村基础设施投入。通过农业综合开发、农田水利项目建设等多种途径,切实加大投入力度,加快基础设施建设步伐,进一步改善农业生产条件,夯实发展基础,提高农业综合生产能力,优化农村土地经营权流转环境。对已形成规模经营的流转土地,优先安排土地整理、标准农田质量提升、特色农产品基地、农业综合开发、水利设施等相关农业基础设施建设项目,为发展规模经营奠定基础。
  
  (本分析由湖南省统计局农经队发布,来源湖南省统计局官网湖南统计信息网。执笔:张纯钢、刘伟巍、刘洋,核稿:周颖江)

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