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强化“债务约束”化解产能过剩

2014-12-09 17:46:48 来源:红网 作者:唐志军 编辑:程赛

  当前我国产能过剩严重。化解产能过剩是我国能否实现“调结构、促转型”的关键所在。湖南科技大学唐志军副教授、向国成教授认为“债务软约束”是导致我国产能过剩的主要原因,并提出了对策建议。
  
  一、我国债务软约束现状
  
  债务软约束是指一个经济主体出现债务时,可以把偿债责任部分或全部转嫁给其他方,自己无须承担应有的偿债责任。
  
  广义的债务软约束可以分为:(1)资本资金债务软约束,即资本资金债务对负债主体的投资、消费等行为的约束作用较弱,负债主体可以将资本资金债务转嫁给他人,这是最常见的一种债务软约束。(2)资源环境债务软约束,即行为主体对资源的掠夺性开发和对环境的破坏责任可以转嫁给他人,尤其是下一代,从而导致资源环境债务遗留给后代,由后代承担。(3)社会民生债务软约束,即利益相关者的社会民生诉求对行为主体的约束作用不大,导致社会民生方面的投资不足、欠债较多。
  
  就发展现实来说,我国这三类债务软约束问题十分突出。在资本资金债务方面,一是企业负债规模大,据标准普尔报告,截至2013年底我国企业借款14.2万亿美元,其中约1/3是国企负债。虽然民营企业的债务约束力相对较强,但也广泛存在“跑路”、赖账现象;而国企债务约束力则由于多方原因而相对较差。二是地方政府负债高。据估算,目前我国地方债高达20多万亿元,但许多地方政府依然在大肆举债发展。在资源环境债务方面,我国的资源环境问题已十分严重,但对资源的掠夺性开发和对环境的破坏行为还未得到根本性遏制。在社会民生债务方面,医疗、教育、养老、城乡均等化、暴力拆迁、土地纠纷等社会民生问题依然凸显,与百姓的期盼还相距很远。
  
  二、债务软约束对产能过剩的影响
  
  产能过剩的实质是投资过度。投资过度的背后是债务软约束。一旦负债人可以把债务的一部分或全部转嫁给其他人,而无须承担债务的全部偿还责任时,它就具有了投资冲动。
  
  研究表明,地方政府、国企和商业银行是我国债务软约束的三大主体。在债务软约束下,它们的合力导致了严重产能过剩。逻辑为:地方政府和国企面临增长压力→追求投资→债务软约束→政府国企合谋、和银行勾结→放贷、贱卖土地等资源、忽视环境和社会民生→大肆投资→产能过剩→银行再放贷→产能进一步过剩。
  
  具体为:在政绩和利润追求下,地方政府、非金融国企有大肆举债、扩大GDP和经营规模的冲动。由于债务软约束,商业银行的负债并不完全由自身承担,再加上与国企和地方政府的体制内联系,它们也愿意给国企和地方政府授信。于是,大量投资的资金问题得以解决。同时,由于环境资源和社会民生债务软约束,地方政府可以忽视环境成本,并把土地等资源低价出让给国企等,和把本应用于民生的资金补贴给在属地的投资企业。于是过度投资和产能过剩就成为必然。一旦产能过剩,企业盈利就低,债务就凸显。如果债务硬约束,企业将无法再扩大投资,地方政府也不得不考虑资源环境和社会民生代价,产能过剩就会缓解。然而,在债务软约束下,地方政府和国企会进一步要求银行贷款和加大卖地力度,而银行也会倾向于进一步放贷,资源环境和社会民生问题也会被地方政府所忽略。于是,产能就进一步过剩。
  
  三、引发债务软约束的原因
  
  在我国现有制度下,地方政府、国企和商业银行都不是其债务的最终承担者,真正的承担者是中央政府和全体公民。因此,它们面临的债务是软约束的。而导致这三者成为债务软约束主体的原因有:
  
  1.国企改革不彻底。包括商业银行在内的国企,并未真正实现政企分开,它们并不是债务的最终承担者。一旦亏损,它们可以获得政府的补贴,可以将债务转嫁给政府,由政府通过注资和剥离不良资产等手段来化解。
  
  2.没有将地方政府塑造成一个独立的债务承担者。由于财权与事权的不匹配、民众在约束地方政府中的话语权较小、基于GDP的晋升考核机制、土地等资源的产权改革不到位,地方政府一方面在竞争压力下,不得不大量举债来发展经济;另一方面它可以对土地等资源进行掠夺性开发使用、可以忽视环境和社会民生,而一旦发生债务危机时,它可以将债务转嫁给中央政府和民众。
  
  3.中央的救市行为。2008年的金融危机,本来为我国提供了一个化解产能过剩和加速经济转型的良机。可是,4万亿财政和20多万亿元的信贷救市行为,非但没有促进国企和地方政府强化其债务约束,迫使其推动经济转型,反而加重了它们的投资冲动,并引发了更严重的产能过剩。
  
  四、政策建议
  
  一要坚定政策不妄搞刺激。当前我国处于“三期叠加”,既要化解产能过剩和促进经济转型,又要维持经济不偏离增长底线。此时,很容易导致政策摇摆。然而,要化解产能过剩,就得承受某些企业破产和经济增速较低的代价,以短期阵痛来换取长期可持续发展。因此,中央决策部门,一定要高瞻远瞩、坚定不移地深化改革,不妄搞刺激、不轻言救市。
  
  二要深化国有企业改革。(1)打破国企垄断,放开准入限制,赋予民企同等的进入权,并推动国企从一般性行业彻底退出。(2)强化对国企的财政约束,减少甚至取消对国企的各种补贴和救助。(3)严格国企的信贷约束和项目审查,避免国企大肆举债。(4)严查国企腐败,避免国企领导者为腐败而投资冲动。
  
  三要加快推动金融业改革。(1)出台信贷管理制度,明确信贷投向,确定中小实体企业在信贷中的最低比例,加大对新兴产业的信贷支持,严肃对地方政府和国企贷款审查,严禁对产能过剩行业和违规建设项目提供新增授信。(2)放开银行准入,准许民资进入,增强银行业的风险和负债约束。(3)加快推动利率市场化和自由化,缩小存贷利差,避免商业银行成为实体企业的利润吸尘器。
  
  四要使地方政府成为地方债务的最终承担者。(1)完善官员考核制度,引入民众满意度、债务额度、环境资源保护等指标,不单纯以GDP考核官员。(2)建立财权与事权相匹配的财政机制。(3)建立债务预警机制,加强对地方债务的监测监管,只要地方债务超过某一约束指标值,则禁止银行对其放贷,并将中央对地方的转移支付先用于偿还超额的债务。(4)严查腐败,避免地方官员因腐败而支持产能过剩行业。
  
  五要加快资源制度改革和加强环境约束。(1)加快土地制度改革,整肃地方政府用地。(2)改革资源定价机制,提高资源使用成本。(3)严肃环境保护,严格环境执法。
  
  文/唐志军(作者系湖南科技大学经济学副教授、博士)


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